Fiche de résultats ITIE : promouvoir la transparence dans les industries extractives

Défi

Près de 3,5 milliards de personnes vivent dans des pays riches en hydrocarbures et en ressources minières. Cependant, historiquement, en dépit de cette manne et selon le « paradoxe de l’abondance », les résultats en matière de croissance dans plusieurs pays en développement riches en ressources naturelles ont été en dessous de la moyenne et leurs citoyens vivent dans une pauvreté persistante en raison du manque de trans­parence et de la corruption engendrée par les défaillances de gouvernance. Lancée en 2003, l’ITIE est un fonds fiduciaire multidonateurs administré par la Banque qui œuvre en faveur de l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans les pays en développement riches en ressources naturelles à travers la publication et la vérification complètes des versements des entreprises et des recettes pétrolières, gazières et minières engrangées par l'État. L’ITIE est portée par un engagement volontaire de parties prenantes partageant les mêmes objectifs ; à vocation mondiale, elle regroupe des pays riches en ressources naturelles, des sociétés extractives internationales et nationales, des organisations de la société civile et des investisseurs, ainsi que des pays qui lui apportent leur soutien. Son fonds fiduciaire multidonateurs fournit aux pays des ressources pour qu’ils puissent mettre en œuvre les principes de transparence des revenus qu’elle promeut. L’initiative s’est développée rapidement au cours des dernières années et son enjeu capital à l’avenir sera de préserver les acquis et de maintenir la dynamique engagée.

Solution

Au moment de son lancement, l’ITIE vise deux objectifs principaux : i) rendre public et rapprocher les versements effectués par les industries extractives et les encaissements réalisés par l'État (taxes, redevances et bonus de signature) et ii) promouvoir et renforcer l’approche axée sur le dialogue entre une multiplicité de parties prenantes. Chaque pays participant doit publier un rapport de rapprochement sur les revenus relatifs à l’exercice ou aux exercices le(s) plus récent(s) élaboré par un auditeur indépendant. Les pays qui adhèrent à l’ITIE doivent se soumettre à un processus de validation qui vise à évaluer sa mise en œuvre en consultation avec toutes les parties prenantes. Il s’agit d’examiner les progrès accomplis et d’identifier les pistes d’amélioration. Après avoir passé avec succès l’étape de la validation, le pays concerné accède au statut de pays « conforme » à l’ITIE. Dans les pays clients de la Banque mondiale, la mise en œuvre de l’ITIE s’inscrit dans le droit fil du programme pour la gouvernance et la lutte contre la corruption qui consiste notamment à appuyer les institutions qui administrent le secteur des industries extractives ainsi que les groupes de la société civile qui surveillent les activités du secteur.

Résultats

Dix-neuf pays sont déjà devenus conformes aux principes de l’ITIE : 14 d’entre eux bénéficient des ressources de l’IDA, 4 des ressources de la BIRD et un pays est membre de l’OCDE. Dix-huit autres pays sont bien avancés dans le processus de validation (12 sont bénéficiaires des ressources de l’IDA et 6 des ressources de la BIRD). En outre, 12 pays bénéficiaires des ressources de l’IDA, 16 pays bénéficiaires des ressources de la BIRD et les États-Unis sont à différentes étapes du processus de consultation en vue de leur adhésion à l’initiative.

Les rapports de l’EITI ont permis de mettre au jour des irrégularités financières et d’établir une feuille de route pour des réformes en profondeur des secteurs des hydrocarbures et des mines, qui sont souvent les principales sources de devises et de recettes des États. La mise en œuvre de l’ITIE a préparé le terrain pour des réformes sectorielles plus larges en matière de gestion des finances publiques ou institutionnelle (renforcement des institutions gouvernementales qui assurent la réglementation du secteur notamment). La participation active des organisations de la société civile (OSC) est aussi un des critères principaux de l’ITIE et constitue, en dépit des contraintes de capacité auxquelles celles-ci sont confrontées, une condition nécessaire pour atteindre un véritable dialogue à trois voix.

Aussi, de concert avec d’autres bailleurs de fonds, la Banque mondiale est-elle intervenue pour apporter son soutien au renforcement des capacités des OSC et leur permettre d’accroître leur efficacité dans la promotion de la transparence et de la redevabilité. Les OSC doivent être dotées des moyens nécessaires pour examiner et évaluer les rapports de l’ITIE, les régimes fiscaux et le respect de la législation nationale par les organismes gouvernementaux et les sociétés extractives. 

Les partenariats noués avec les organisations non gouvernementales (ONG) internationales ont de fait favorisé des avancées dans le domaine de la transparence. Par exemple, les premières actions menées en collaboration avec le Revenue Watch Institute ont permis d’élaborer des outils de formation et de coordonner des activités pilotes lancées par des OSC dans six pays, ce qui a permis de constituer un corpus de connaissances sur les défis et les obstacles auxquels l’amélioration de la participation des OSC à l’ITIE peut se heurter, de même que sur les ouvertures possibles. En outre, le soutien à la coalition « Publiez ce que vous payez » a permis d’accroître et de diffuser les connaissances et de faire participer un plus grand nombre de citoyens.

Depuis octobre 2011, le programme d’appui direct à la société civile financé par le fonds fiduciaire de l’ITIE soutient des activités dans cinq pays adhérant à l’initiative (Kazakhstan, Guatemala, Trinité-et-Tobago et Indonésie), dans six pays conformes (Niger, République kirghize, Tanzanie, Mozambique, Zambie et Mongolie) et dans un pays candidat à l’adhésion (îles Salomon). Des projets sont prévus en faveur de la Sierra Leone, du Libéria et de l’Albanie au titre de l’exercice 2013-14.

Les activités de renforcement des capacités ont permis aux OSC de recevoir une formation spécifique sur les questions liées à l’ITIE, notamment sur la chaîne de valeur des industries extractives (par exemple, le suivi des permis et des contrats, le système juridique applicable aux industries extractives, la gestion des revenus, la responsabilité sociale des entreprises et le développement durable). En renforçant les connaissances, l’accès à l’information et le dialogue entre OSC, le programme contribue également à renforcer le dialogue entre les OSC, le gouvernement et le secteur privé. 

Voici quelques exemples des progrès recensés dans différents pays bénéficiaires des ressources de l’IDA et de la BIRD :

• Nigéria : Le Nigéria est l’un des rares pays à avoir inscrit l’ITIE dans sa législation avec l’adoption de la loi de 2007 sur l’ITIE, qui donnait au chapitre nigérian de l’ITIE un mandat élargi pour renforcer la transparence à travers de vastes audits du secteur des hydrocarbures (audit financier, audit de la production et audit des processus). Un audit pour la période 1999-2008 a révélé l’existence de revenus non recouvrés d’un montant de 9,8 milliards dont une partie a pu être récupérée par le gouvernement. Fort de ce résultat, le groupe pluripartite de l’ITIE pour le Nigéria a lancé des audits complémentaires, à savoir l’audit du secteur des minéraux solides de 2007 à 2011, l’audit de l’affectation des ressources et l’audit de l’utilisation des ressources.
• Libéria : Le Libéria est un des pays participant à l’ITIE où le processus a été appliqué de la façon la plus complète. Il a lancé son processus ITIE en 2006-2007 et publié son premier rapport de rapprochement en février 2009, pour la période juin 2007-juin 2008. Ses rapports couvrent désormais trois secteurs (mines, foresterie et agriculture) et contiennent en outre un audit sur « ce qui devrait être payé », conformément à la législation libérienne concernant l’ITIE, par les sociétés extractives à l’État. Le renforcement du climat de transparence se reflète dans l’amélioration continue du classement du Libéria dans l’indice de perception de la corruption de Transparency International : le pays est passé de la 137e place (sur 158 pays) en 2005 à la 97e place (sur 180 pays) en 2009, avant de se hisser jusqu’à la 75^e place (sur 176 pays) en 2012 (soit le même rang que la Bulgarie).
• Mongolie : La Mongolie a adopté l’ITIE en 2005 et publié cinq rapports. Le sixième rapport, en cours d’élaboration, porte sur les paiements provenant de 200 sociétés (contre 25 en 2006). Depuis lors, les écarts observés sont en baisse et aussi bien le gouvernement que les sociétés améliorent leurs performances en matière de collecte de données. Les deux derniers rapports s’inscrivent dans l’optique d’aller au-delà des exigences minimales et intègre des éléments d’information relatifs aux permis, aux performances des sites miniers, aux dépenses de remise à l’état naturel et aux donations (en précisant leur nature, leur valeur monétaire ainsi que les provinces et districts qui en ont bénéficié). La Mongolie a également amélioré son classement dans l’indice de perception de la corruption de Transparency International, progressant de la 120^e place en 2011 à la 94^e place en 2012.
• Kazakhstan : De 2005 à 2011, sept rapports de l’ITIE portant sur l’ensemble des revenus et paiements importants provenant de 167 sociétés ont été publiés. Le montant total des revenus collectés en 2011 s’élevait à 27,8 milliards de dollars, en hausse par rapport aux 20 milliards de dollars enregistrés en 2010 et aux 12 milliards de dollars générés en 2009. Avec une population de 16,5 millions d’habitants, les revenus des activités minières représentent 1 700 dollars par habitant en 2011. Le Kazakhstan se prépare actuellement à engager le prochain cycle de validation afin de se mettre totalement en conformité avec l’ITIE. Malgré les progrès satisfaisants enregistrés dans l’ensemble, les OSC au Kazakhstan cherchent à améliorer leur représentation au sein du Conseil des parties prenantes nationales de l’ITIE. Avec le concours du fonds fiduciaire multidonateurs de la Banque mondiale, huit conférences de promotion de l’ITIE (quatre au niveau national et quatre au niveau régional) ont été organisées dans différentes villes du Kazakhstan entre 2008 et 2012. D’autres activités sont prévues en 2013, avec des sessions de formation pour les OSC dans les régions extractives et des activités de communication destinées à mieux sensibiliser le grand public aux questions de transparence dans ce secteur.

Si des avancées ont été accomplies sur le plan de la transparence dans les pays mettant en œuvre l’ITIE, des efforts supplémentaires seront nécessaires pour renforcer l’aspect concernant la redevabilité. Par ailleurs, bien que l’ITIE ait pris naissance dans les industries extractives, les mêmes outils pourraient être promis aux mêmes succès dans d’autres secteurs en s’appuyant sur la participation des citoyens, le renforcement institutionnel des organismes gouvernementaux et la consolidation de l’état de droit pour attirer les investissements.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Depuis son lancement, l’ITIE a pris une grande ampleur et suscité un intérêt considérable, comme en atteste son adoption rapide dans la plupart des régions. Ce bilan peut être attribué en grande partie à l’assistance technique et à l’appui financier de la Banque mondiale (par le biais du fonds fiduciaire[1] qu’elle administre notamment), que viennent étayer les travaux sectoriels en cours dans les pays riches en ressources naturelles. Le volume global des financements du Groupe de la Banque mondiale dans le secteur des industries extractives au titre de l’exercice 2012 s’élève à 695,5 millions de dollars répartis entre différents instruments : soutien aux réformes, renforcement des capacités, investissement privé et couverture des risques liés aux investissements. Outre son rôle d’administrateur du fonds fiduciaire multidonateurs de l’ITIE, le Groupe de la Banque mondiale a engagé environ 7 millions de dollars à travers ses propres processus budgétaires durant la période allant de l’exercice 2005 à l’exercice 2012. Il a par ailleurs reçu une allocation de 1,5 million de dollars au titre du Mécanisme d’octroi de dons en faveur du développement pour l’ouverture d’un guichet de trois ans destiné à financer le renforcement des capacités de la société civile dans les pays qui mettent en œuvre l’ITIE pendant les exercices 2005 à 2007.

Partenaires

Entre les exercices 2005 et 2012, 15 bailleurs de fonds (Allemagne, Australie, Belgique, Canada, la Communauté européenne, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Japon, Pays-Bas, Norvège, Royaume Uni et Suisse) ont fourni une contribution de plus de 60 millions de dollars au fonds fiduciaire multidonateurs de l’ITIE. Les donateurs participant au financement du fonds siègent au sein du Comité de gestion (présidé par la Banque mondiale), qui examine et approuve le programme de travail global pour l’utilisation des ressources.

Outre les bailleurs de fonds bilatéraux cités ci-dessus, la Banque mondiale travaille, pour la promotion et la mise en œuvre de l’initiative, en étroite collaboration avec le secteur privé (Conseil international des mines et métaux, Standard Life Investments), des organisations de la société civile (Open Society Forum Mongolia, Green Advocates Liberia, Global Witness, Revenue Watch Institute et Publish What You Pay), d’autres institutions multilatérales (Fonds monétaire international, Banque interaméricaine de développement, Banque africaine de développement, Banque asiatique de développement, Banque européenne pour la reconstruction et le développement et Banque européenne d’investissement), l’Union européenne, l’Union africaine et l’OCDE.

Perspectives

Le succès de l’ITIE dans un pays donné dépend de l’engagement politique des dirigeants et de la collaboration avec toutes les parties prenantes concernées afin de maintenir la pression pour plus de transparence et de responsabilité.

L’ITIE est une composante essentielle de la stratégie du Groupe de la Banque mondiale pour les secteurs pétrolier, gazier et minier, ainsi que de sa stratégie de promotion de la gouvernance et de la lutte contre la corruption. Avec le soutien des donateurs participant au financement du fonds fiduciaire de l’ITIE, la Banque mondiale est bien placée pour répondre à la demande des pays et accompagner ceux qui souhaitent améliorer la gouvernance dans les secteurs pétrolier, gazier et minier, par-delà l’ITIE. En outre, les programmes nationaux et les différentes stratégies de partenariat de l’IDA et de la BIRD avec les pays mettent de plus en plus l'accent sur la mise en œuvre de l'EITI comme un objectif à part entière et comme une plateforme destinée à appuyer le programme de réforme et à améliorer la responsabilité, la gouvernance et la gestion. À cet égard, la Banque mondiale, avec le fonds fiduciaire multidonateurs de l’ITIE, pilote des programmes de soutien qui visent à : i) aider les pays à consolider et intensifier la mise en œuvre de l’ITIE ; ii) poursuivre les réformes visant à promouvoir une meilleure gouvernance en prenant appui sur les principes de l’ITIE ; et iii) renforcer les capacités des acteurs de la société civile afin qu’ils puissent demander des comptes aux gouvernements concernant l’utilisation des revenus des industries extractives.

L’initiative a eu un tel succès que les principaux objectifs stratégiques de l’assistance technique financée par le fonds fiduciaire dans les pays répondant aux normes de l’ITIE ont été élargis en vue d’aider les pays à améliorer la qualité de leurs processus et de leurs rapports au titre de l’ITIE et poursuivre les améliorations apportées à la gestion des ressources tirées des industries extractives au bénéfice des populations. Cet élargissement vise plus particulièrement à : i) faire en sorte que l’ITIE soit pérenne et devienne irréversible, tout en améliorant le niveau de qualité des rapports fournis dans le cadre de cette initiative ; et ii) apporter des améliorations systématiques à la gouvernance le long de la chaîne de valeur des industries extractives, de l’attribution des contrats et des permis à la mise en œuvre de politiques et de projets de développement durable dans les régions affectées par les activités des industries extractives.

Bénéficiaires

« La mise en œuvre de l’ITIE est un processus continu et ‘être conforme’ ne signe pas la fin de la bataille. Il faut être prêt à affronter l’étape suivante car les défis de la transparence et de la responsabilité sont sans limites », a déclaré Samson Tokpah, responsable de l’ITIE-Libéria (LITIE). « De nouveaux défis se présentent chaque jour, et le besoin de transparence est permanent. Le travail de la LITIE est aussi d’essayer de déceler les lacunes du système en vue de recommander des mesures en vue de les corriger ».

[1] Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Commission européenne, Danemark, Espagne, États-Unis, France, Japon, Pays-Bas, Norvège, Royaume Uni, Suisse.