Secteur minier : fiche de résultats sectorielle

Défi

Pour nombre de pays, le secteur minier apparait comme l’un des principaux moteurs du développement économique. Tout indique que les pays peuvent attirer l’investissement privé dans l’exploration et la production minières s’ils se dotent d’une législation moderne et offrent un cadre propice en la matière. Ceci favorise l’augmentation des recettes fiscales, des revenus d’exportation, des possibilités d’emploi, ainsi que le développement des infrastructures, notamment dans les zones rurales, et le transfert de technologie aux pays hôtes. Toutefois, l’extraction des ressources minières n’est pas sans risque et les pays en développement doivent veiller à ce que ce secteur prometteur ne se transforme pas en une « enclave » socio-économique et qu’il ne nuise pas à l’environnement. Ces risques soulèvent l’importance des aspects sociaux et environnementaux liés à l’exploitation minière et requièrent des gouvernements des garanties  de bonne gouvernance et de transparence. Les pays comme les communautés et les entreprises qui s’emploient à rechercher des approches responsables vis-à-vis de l’exploitation des ressources minières sont donc appelés à trancher des questions difficiles en termes de risques et d’opportunités.

Solution

Face à ce défi, la démarche adoptée par la Banque mondiale à l’égard de la réforme du secteur minier a considérablement évolué au cours des vingt dernières années. À l’origine, l’accent était mis sur la réforme des politiques, de la législation et des institutions en vue d’accroître l’investissement privé et, partant, les performances économiques qui en résultent. Au milieu des années 90, la nécessité d’améliorer les performances environnementales du secteur a commencé à occuper une place essentielle dans les efforts de réforme. Depuis lors, toutes les activités d’assistance technique dans le secteur minier comportent, si nécessaire, une révision des lois et règlements afin d’assurer que les dispositions relatives à la protection de l’environnement sont bien prises en compte. Puis, au tournant du siècle, le champ des activités de dialogue et d’assistance de la Banque a intégré des questions liées au développement communautaire et régional, dont en particulier l’impact au niveau des femmes et d’autres groupes souvent défavorisés. Enfin, plus récemment, le rôle du secteur minier comme moteur du développement économique est devenu un aspect important de l’assistance fournie par la Banque mondiale. Dans certains pays, le recouvrement, la gestion et l’utilisation adéquats des recettes fiscales provenant de ce secteur sont les principaux facteurs qui impulsent le développement, tandis que dans d’autres, la stratégie de développement doit davantage mettre l’accent sur le secteur minier lui-même en tant qu’élément catalyseur pour amorcer le virage de l’industrialisation. Au vu de ces évolutions, l’appui de la Banque mondiale au secteur minier présente aujourd’hui une démarche plus globale qui embrasse toutes ces étapes du développement du secteur minier.

Les réformes promues par la Banque mondiale accordent une large place aux politiques et programmes qui accroissent la valeur ajoutée générée par le secteur minier, aussi bien au niveau des communautés qu’au niveau régional ou national pour l’ensemble du secteur. Au premier niveau, il s’agit principalement de développer les capacités humaines et institutionnelles dont les communautés ont besoin pour tirer profit des nouveaux débouchés générés par une mine. Au second niveau, il s’agit de considérer le secteur des mines comme le premier élément d’une plateforme de développement intégré comprenant des infrastructures communes, une filière industrielle et, par la suite, le développement d’autres activités ou filières industrielles. Si l’essentiel des activités financées par la Banque mondiale en matière de réforme du secteur minier a porté sur des investissements à moyenne et grande échelle, des efforts ont été également déployés dans le domaine de l’exploitation minière artisanale et à petite échelle. Dans ce secteur, la Banque mondiale s’est surtout attachée à formaliser le secteur en veillant particulièrement à améliorer les conditions de vie des populations et à accroître sa productivité et sa performance environnementale. Enfin, la réalisation de l’ensemble de ces objectifs passe par l’élimination des « minerais de la guerre », à savoir le trafic de ressources minières qui alimentent les conflits. À cet égard, la Banque mondiale coopère avec les gouvernements, le secteur industriel, les communautés et la société civile en vue d’appuyer des programmes de certification et d’assurer que ceux-ci prennent en considération leurs conséquences possibles sur les mineurs artisanaux.                                   

Les pays passent ordinairement par cinq stades dans le processus de transformation de leurs richesses minières en un facteur de développement durable : i) la législation, avec notamment l’attribution des contrats et des concessions et le régime fiscal, est suffisamment attractive pour induire des investissements dans le secteur ; ii) le cadre réglementaire est clair et détaillé et le pays dispose de capacités adéquates pour en assurer le contrôle et l’application effective ; iii) la collecte des taxes et redevances est assurée de manière transparente et efficiente ; iv) les autorités publiques sont capables et disposées à gérer et à répartir les recettes budgétaires de manière rationnelle ; et v) le secteur minier contribue au développement durable du pays sur le plan social, économique et environnemental, notamment dans les communautés et régions abritant les sites d’exploitation. L’appui de la Banque mondiale au secteur minier a franchi au fil du temps plusieurs stades le long de la chaîne de valeur des industries extractives et elle intensifie actuellement ses efforts pour fournir une approche plus intégrée et plus globale de la gestion de l’ensemble de cette chaîne.

Résultats

Les réformes des années 90 et du début des années 2000 dans le secteur minier ont porté essentiellement sur l’accroissement des investissements et le renforcement des capacités institutionnelles. Dans les années 2000, le champ d’intervention s’est élargi à la transparence, à la gestion des revenus et au développement durable, du point de vue des communautés et des pays de manière générale. Voici un aperçu des résultats obtenus dans un certain nombre de pays dans le cadre de l’aide apportée par l’Association internationale de développement (IDA) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) :

Tanzanie : Les activités d’assistance technique financées par l’IDA de 1994 à 2000 ont porté sur les domaines suivants : législation et réglementations minières, régime fiscal, adoption et application de politiques environnementales, cession des entreprises publiques et renforcement des capacités institutionnelles. L’investissement direct étranger dans le secteur minier s’est accru, passant de moins de 10 millions de dollars par an entre 1990 et 1999 à 250 millions de dollars par an en moyenne de 2001 à 2008. Cependant, comme le régime fiscal était conçu dans le but d’attirer l’investissement vers un secteur en déclin et comportant de gros risques, les recettes fiscales minières ne représentaient que 4 % du montant total des recettes fiscales en 2007 et plusieurs communautés minières n’étaient pas satisfaites des avantages qu’elles tiraient de ces activités. Depuis 2009, l’IDA aide le gouvernement à renforcer sa capacité de gestion du secteur minier afin d’améliorer les impacts socio-économiques de l’exploitation des mines. En 2010, les autorités ont adopté une nouvelle loi minière qui augmente le taux des redevances versées sur les minéraux de 3 à 4 % et qui ouvre la voie à la participation de l’État à tous les futurs projets miniers.

Argentine : L’investissement minier en Argentine, qui ne représentait que 56 millions de dollars en 1995, atteignait 2,4 milliards de dollars 2008, à la suite du lancement d’une réforme soutenue par la BIRD. Les exportations ont enregistré une progression de 275 % pour atteindre 4,1 milliards de dollars. Les droits miniers en Argentine étant détenus au niveau des provinces, la Banque a aussi collaboré avec les administrations infranationales. Les programmes dans chaque province et au niveau fédéral étaient semblables et portaient sur : i) la révision et la modernisation des cadres juridiques et réglementaires régissant l’activité minière ; ii) le développement des capacités institutionnelles ; iii) la mise en place et l’harmonisation de systèmes de cadastre modernes ; iv) l’élaboration de cadres environnementaux, juridiques et réglementaires efficaces ; et v) la formation et le renforcement des capacités institutionnelles pour l’évaluation des impacts socio-économiques des investissements miniers.

Madagascar : Depuis 1998, l’IDA soutient les réformes du secteur minier malgache à travers une série de projets d’assistance technique qui visent principalement à attirer l’investissement, à améliorer la performance environnementale du secteur et à faire en sorte que les retombées bénéfiques générées par le secteur soient partagées par tous. Les réformes ont favorisé un fort accroissement de l’activité et ont notamment contribué à l’émergence de deux vastes sites d’extraction d’ilménite et de nickel/cobalt. Compte tenu du niveau de pauvreté qui sévit dans le pays, le gouvernement a engagé la mise en œuvre d’une stratégie centrée sur le renforcement de la gouvernance locale, la décentralisation des recettes fiscales et la fourniture d’une assistance technique aux associations communautaires et aux administrations municipales pour l’intégration de la gestion des ressources minières dans leurs plans de développement. Deux accords d’investissement d’une valeur totale de 5,5 milliards de dollars ont été signés dans le secteur minier en 2005-2006. Environ 12 000 emplois ont été créés au niveau national durant la construction des deux mines. Les mines d’ilménite et de nickel/cobalt ont ouvert en 2009 et novembre 2012 respectivement, la seconde étant en passe de devenir la plus grande mine de nickel latéritique au monde d’ici à 2013-2014, selon les rapports fournis par la société qui l’exploite. Des comités de gestion des mines et des forêts ont été créés pour aider à l’aménagement du territoire et à la préservation de la biodiversité. Les deux sociétés minières ont offert aux ouvriers une formation approfondie de courte durée et quelques formations de longue durée qui fourniront aux communautés locales une source de revenu après la clôture de la mine. Elles ont aussi agi pour permettre aux petites et moyennes entreprises locales de tirer parti des opportunités commerciales générées par la construction et l’exploitation des mines. Un port polyvalent financé partiellement par la Banque mondiale (32 millions de dollars, 2006) a été construit à proximité de la mine d’ilménite, tandis que la mine de nickel/cobalt a procédé à une profonde mise à niveau du port. Les deux sites fournissent de l’électricité aux communautés locales environnantes. Un autre objectif consistait à créer autour de la mine d’ilménite les conditions pouvant permettre d’offrir aux communautés locales une source de revenu bien après la clôture de la mine.

Mongolie : La Mongolie est riche en ressources naturelles : or, cuivre, charbon, uranium et pétrole principalement. La réforme du secteur soutenue par l’IDA, qui a débuté en 1997, a abouti à l’adoption d’une loi minière moderne qui a favorisé l’intensification des activités de prospection et d’exploitation. Au cours des dernières années, le secteur minier a été l’un des principaux moteurs de la croissance du PIB (7,8 % par an entre 2000 et 2008), auquel il contribuait à hauteur de 25 % en 2010, contre 8,5 % en 2000. Sur la même période, le montant total des exportations minières de la Mongolie est passé de 267 millions de dollars à 2,3 milliards de dollars. Cependant, cet essor s’est accompagné de préoccupations majeures quant aux problèmes de transparence, tant chez les responsables politiques qu’au sein de la population en général. Afin d’y remédier, la loi minière de 2006 a obligé les sociétés opérant dans le secteur à déclarer leurs paiements à l’État. En 2007, avec le soutien de l’IDA, le gouvernement a entamé son processus d’adhésion à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) et acquis depuis lors le statut de pays « totalement conforme ». L’appui de l’IDA à la Mongolie dans le secteur minier est désormais axé sur l’utilisation des ressources budgétaires générées par l’activité minière pour promouvoir un développement durable dans les régions affectées par cette même activité. L’IDA contribue au renforcement des institutions dans le secteur minier en Mongolie, en particulier à travers le renforcement des capacités de réglementation dans le domaine des opérations de cadastre minier et de la gestion efficace des problèmes environnementaux et sociaux. Elle appuie également le développement des infrastructures nécessaires à l’exploitation des ressources naturelles.

Ouganda : Entre 2004 et 2011, la Banque mondiale, en collaboration avec la Banque africaine de développement et le Fonds nordique de développement, a investi environ 32 millions de dollars pour renforcer la capacité du gouvernement à faire émerger un secteur minier viable en mettant l’accent sur l’investissement privé et l’amélioration d’un certain nombre de sites d’exploitation minière artisanale et à petite échelle. Sur la période considérée, l’investissement annuel dans l’exploration minière a connu une hausse significative de 5 à 47 millions de dollars, soit un montant total cumulé de 329 millions de dollars. Les exportations de ciment, d’or et de cobalt (qui représentent environ 95 % des exportations totales) ont aussi progressé pour passer de 22 millions de dollars par an en 2004 à 250-350 millions de dollars en 2008 (avant de retomber à 120 millions de dollars à la fin 2010 en raison du fléchissement des prix des produits de base). En partie à cause de l’accroissement du volume et des prix de la production minière, mais aussi en raison de l’accroissement des capacités de l’État, le montant total des recettes budgétaires a plus que doublé pendant la durée du projet. Cet accroissement des recettes a été obtenu parallèlement au renforcement de leur transparence, comme l’atteste leur publication régulière. Le projet a eu également un impact considérable sur les gains et les résultats d’exploitation des mineurs artisanaux : les revenus des mineurs artisanaux ont augmenté de 60 %, pour passer de 4,81 à 5 et 7,50 dollars par jour respectivement pour les exploitants de métaux précieux et de mines industrielles. Par ailleurs, au terme du projet, le gouvernement ougandais avait reçu et approuvé 590 plans de santé et de sécurité émanant de mineurs artisanaux (contre zéro en 2003).

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

 De 1988 à 2012, la Banque mondiale a fourni une aide de 1,4 milliard de dollars en appui à la réforme du secteur minier. En décembre 2012, la Banque fournissait directement un soutien sous forme de prêts à travers 12 projets représentant un engagement financier de 364 millions de dollars. En partie en raison de son immense potentiel minier et des taux élevés de pauvreté, l’Afrique reçoit environ 70 % des financements, soit un montant total de 246 millions de dollars, à travers huit projets. Le reste des fonds est réparti entre deux projets en Asie de l’Est représentant un engagement de 26,3 millions de dollars et deux projets en Asie du Sud représentant un engagement de 92 millions de dollars. Les projets varient en taille (de 9,3 millions de dollars en Mongolie en 2008 à 200 millions de dollars au Mexique en 1991) et en complexité et ont une durée de réalisation de 5 à 7 ans. En 2012, deux nouveaux projets ont été approuvés : Guinée (20 millions de dollars) et Cameroun (30 millions de dollars).

L’équipe de la Banque mondiale chargée des mines et autres industries extractives coopère étroitement avec les autres bailleurs de fonds et organismes multilatéraux. En raison de son expertise dans le secteur, la Banque mondiale canalise les ressources provenant de différentes sources vers des fonds fiduciaires pour financer des activités de projet hors-prêt telles que les programmes d’assistance sous forme de conseils. En décembre 2012, 107 dons d’un montant total d’environ 121 millions de dollars étaient en cours en faveur du secteur minier. Une part significative des ressources a été affectée à des projets en République démocratique du Congo (3 dons d’une valeur de 47 millions de dollars) et à l’ITIE (47 dons d’une valeur de 25 millions de dollars).

Partenaires

La Banque mondiale a collaboré étroitement avec différentes parties prenantes dans la mise en œuvre des réformes du secteur minier. Au début des années 90, l’attention s’est particulièrement concentrée sur les administrations publiques nationales, mais à mesure que l’approche de la Banque mondiale a évolué, le nombre et la nature des partenaires ont aussi changé. Les administrations infranationales, le secteur privé, les organisations non gouvernementales (ONG), les communautés locales et les organisations de la société civile (OSC) de façon plus générale sont tous consultés sur différents aspects de l'assistance de la Banque. S’agissant en particulier de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), les efforts ont été consacrés à mobiliser toutes les parties prenantes importantes du secteur minier afin qu’elles œuvrent ensemble à promouvoir une plus grande transparence. Lancé en 2003, l’ITIE est un fonds fiduciaire multidonateurs (a) administré par la Banque qui œuvre en faveur de l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans les pays en développement riches en ressources naturelles à travers la publication et la vérification complètes des versements des entreprises et des recettes publiques liés à l’extraction pétrolière, gazière et minière. Le fonds appuie actuellement 37 pays clients situés à différentes stades de mise en œuvre du processus de l’ITIE. Pour en savoir plis à ce sujet, veuillez-vous reporter à la fiche consacrée spécifiquement à l’ITIE.

Perspectives

Si de nombreux pays continuent de solliciter une assistance dans les premières phases de leur réforme du secteur minier (pour l’élaboration de politiques et de textes de loi destinés à accroître l’investissement), la plupart des nouvelles activités d’assistance technique de la Banque mondiale dans ce secteur accorde une attention très marquée à des domaines d’intervention spécifiques qui augmenteront les retombées pour les communautés locales et amélioreront la gouvernance aux niveaux national et infranational. Pour tirer parti des opportunités offertes par un secteur minier en plein essor et assurer que son développement contribue à la réduction de la pauvreté et à l’instauration d’une croissance partagée par tous et respectueuse de l’environnement, la Banque déploie ses activités dans un certain nombre de domaines : i) renforcement du rôle des fondations et des accords de développement communautaire dans la promotion d’un développement durable autour des communautés minières et accroissement du volume des commandes passées auprès des entreprises locales par les industries minières ; ii) renforcement de la capacité des administrations locales et de la société civile de gérer et contrôler les revenus accrus générés par l’activité minière ainsi que les dimensions environnementales et sociales de l’exploitation minière ; iii) amélioration de la conception et de l’efficacité des régimes fiscaux du secteur minier ; iv) gestion des recettes budgétaires provenant du secteur minier afin d’accroître leur contribution au développement durable dans les régions affectées par ces activités ; v) collaboration avec le secteur privé, les communautés et les organisations de la société civile en vue d’améliorer les conditions de vie des exploitants de mines artisanales et à petite échelle et élimination du commerce des ressources minières qui alimentent les conflits ; et vi) mise à profit de l’investissement privé dans les infrastructures associées à l’exploitation des ressources naturelles au bénéfice des populations et de la diversification de l’économie.