Washington, 14 novembre 2012 – La participation des populations locales aux décisions qui influent sur leur existence est essentielle au renforcement de l’efficacité du développement et peut transformer le rôle des pauvres en matière de développement en leur donnant la possibilité de se faire entendre et d’exercer une influence. Toutefois, il n’est pas facile d’introduire l’engagement citoyen dans les activités de développement, comme l’indique un nouveau rapport de la Banque mondiale portant sur les projets de décentralisation et de développement communautaire appuyés par l’institution et d’autres bailleurs de fonds.
Adapter le développement aux réalités locales : le travail participatif donne-t-il des résultats ? Le nouveau rapport, consacré à l’analyse des activités de développement participatif, montre que les projets de ce genre ne tiennent souvent pas compte de la complexité des situations locales — en ce qui concerne notamment les réalités sociales, politiques, historiques et géographiques — et laissent à désirer du point de vue des mécanismes de suivi-évaluation, ce qui entrave l’acquisition des connaissances. À l’aide de nombreux exemples, les auteurs démontrent que les projets participatifs ne peuvent se substituer aux États fragiles et que leur réussite exige au contraire un soutien solide au niveau central.
Sur la base d’éléments concrets, le rapport décrit les enseignements tirés des difficultés auxquelles sont confrontés les organismes donateurs soucieux de promouvoir la participation — notamment la nécessité de traiter avec un État réceptif et de bien connaître la situation locale — et recommande plusieurs mesures, dont un engagement souple et durable et un suivi participatif, pour permettre aux bailleurs de fonds de soutenir efficacement les projets.
« Pour promouvoir véritablement la participation citoyenne, il est nécessaire de prendre des engagements à long terme et de bien comprendre les forces sociales et politiques qui s’exercent à tous les niveaux de la société », déclare Ghazala Mansuri, économiste principale dans le Groupe Réduction de la pauvreté et équité de la Banque mondiale, co-auteur du livre avec Vijayendra Rao, économiste principal dans le Groupe de recherche sur le développement de la Banque.
« Il est rare que l’on prenne sérieusement en compte le fait qu’il n’est pas facile d’organiser efficacement des groupes d’individus pour pallier les défaillances du marché et de l’État », déclare M. Rao. « En fait, cette démarche se heurte à de nombreuses difficultés, telles que le manque de coordination, les inégalités, le manque de transparence, la corruption, les comportements opportunistes et le manque de moyens. La meilleure façon de procéder en la matière est de promouvoir une participation partant de la base, étayée par une supervision partant du sommet ».
La Banque ayant investi 85 milliards de dollars dans des projets participatifs locaux au cours des dix dernières années, tandis que d’autres bailleurs de fonds apportaient des milliards de dollars supplémentaires, Mme Mansuri et M. Rao disposaient de données abondantes pour déterminer les cas où les projets participatifs donnent ou non de bons résultats. Ils sont arrivés à la conclusion que la participation communautaire a permis d’améliorer quelque peu les résultats en matière de santé et d’éducation, mais qu’elle a moins réussi à réduire la pauvreté ou à renforcer les capacités nécessaires à une action collective.
Il existe des points communs entre les programmes communautaires qui sont parvenus à toucher les pauvres et à améliorer les services. L’un d’entre eux est la forte participation de l’État, comme dans le cas de l’initiative brésilienne Programa Saude da Famılia, qui fournit des services de santé gratuits et qui est gérée par les collectivités locales sous la supervision du ministère brésilien de la Santé. Les évaluations de ce programme indiquent qu’il a eu des effets substantiels en matière de santé, notamment au profit des nouveau-nés et des jeunes enfants. De plus, le programme présente un bon rapport efficacité/coût puisqu’il coûte environ 30 dollars par personne. Une autre clé de la réussite consiste à engager d’importants efforts pour renforcer les capacités au niveau local, comme le montre le projet ghanéen de santé communautaire et de planning familial. En outre, il est crucial d’accorder beaucoup d’attention au contexte et d’investir sérieusement dans des systèmes de suivi transparents, ainsi que le confirme le programme de développement indonésien des Kecamatan.
Selon le rapport, trois enseignements majeurs se dégagent de l’analyse des observations et des défis plus généraux liés à la promotion de la participation :
1) Les interventions participatives sont plus efficaces lorsqu’elles sont appuyées par des pouvoirs publics réactifs. Il n’est pas nécessaire que l’État soit démocratique, même si cela contribue grandement au succès de la démarche. En revanche, là où l’intervention est mise en œuvre — au plan communautaire ou à l’échelle du quartier —, il est crucial que l’État soit sensible aux besoins de la collectivité.
2) Le contexte, local et national, est très important. Les résultats des interventions varient énormément d’une collectivité à l’autre ; l’histoire, la géographie et les inégalités locales, la nature des relations sociales, les réseaux et les systèmes politiques exercent une forte influence. Les différences de situation sont parfois telles et leurs effets sont si imprévisibles que les projets performants sont ceux qui intègrent de solides mécanismes d’apprentissage et une grande sensibilité et adaptabilité à l’évolution du contexte.
3) Une participation citoyenne efficace ne se développe pas de façon prévisible. Il est plus probable qu’elle progresse par à-coups, au rythme d’une alternance de périodes d’apparente tranquillité suivies de changements intenses et souvent tumultueux. Les projets participatifs pilotés par les bailleurs de fonds suivent généralement une trajectoire moins houleuse. Soumis à des impératifs bureaucratiques, ils promettent souvent la réalisation de résultats précis, mesurables et généralement optimistes dans un délai déterminé. Le risque est que ces projets déçoivent non pas en raison des résultats obtenus sur le terrain mais du fait des attentes irréalistes qu’ils suscitent.
La Banque mondiale et les autres bailleurs de fonds doivent prendre plusieurs mesures pour veiller à appuyer des projets présentant les caractéristiques suivantes :
- La structure des projets doit changer pour encourager une participation souple et durable. La patience est une vertu.
- La conception des projets et les études d’impact doivent reposer sur des analyses politiques et sociales en plus des analyses économiques.
- Le travail de suivi-évaluation doit être pris beaucoup plus au sérieux et peut être énormément facilité par le recours à de nouveaux outils basés sur les technologies de l’information et de la communication et présentant un meilleur rapport coût/efficacité.
- Il est nécessaire de créer des mécanismes clairement définis de retour d’information ainsi que des systèmes participatifs de suivi et de recours.
- Surtout, il est nécessaire de créer la possibilité de retours d’information honnêtes pour faciliter l’acquisition des connaissances plutôt que de se laisser aller à des jugements précipités, conjugués à la peur de l’échec. Du fait de sa complexité, le développement participatif exige que l’on soit prêt à tolérer l’échec et que les responsables de projets soient clairement incités à en rendre compte. Les revers sont parfois la meilleure façon de découvrir ce qui fonctionne vraiment. C’est uniquement dans un environnement où l’échec est toléré qu’il est possible d’innover et de prendre des décisions stratégiques basées sur des données probantes.
Le présent rapport est le dernier d’une série de Rapports consacrés à la recherche sur les politiques (PRR) préparés par le Département de la recherche de la Banque mondiale. Les PRR visent à alimenter le débat sur les politiques publiques propices aux économies en développement. Le rapport de cette année, basé sur l’examen approfondi d’environ 500 études, définit le cadre conceptuel et le socle théorique du développement participatif.
