Tout ce qu’il faut savoir sur les rapports nationaux sur le climat et le développement

Quels montants de financement seront nécessaires à chaque pays pour s’engager sur une trajectoire de développement résilient et bas carbone ? C’est l’une des principales interrogations que les CCDR visent à éclairer. Nous avons rencontré Stéphane Hallegatte, David Groves et Camilla Knudsen afin de mieux comprendre comment ces rapports évaluent les besoins d’investissement.

Le Groupe de la Banque mondiale vient d’achever une première série de rapports nationaux sur le climat et le développement concernant 24 pays. Qu’en est-il ressorti globalement sur les besoins de financement climatique ?

Pour résumer : rapportés au PIB, les besoins de financement pour le climat et le développement sont plus élevés dans les pays qui ont le moins contribué au réchauffement climatique et qui bénéficient d’un accès plus restreint aux marchés financiers et aux capitaux privés. Sur l’ensemble des 24 pays, les besoins de financement pour l’action climatique représentent en moyenne 1,4 % du PIB à l’horizon 2023, avec toutefois de grandes disparités selon la classe de revenu des pays : 1,1 % du PIB en moyenne dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, contre 5,1 % dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, et jusqu’à 8 % dans les pays à faible revenu, ainsi que l’illustre la figure 1. Pour ces deux dernières catégories, il ne fait aucun doute que les financements internationaux concessionnels, c'est-à-dire assortis de conditions très favorables, seront vitaux.

Pour résumer : rapportés au PIB, les besoins de financement pour le climat et le développement sont plus élevés dans les pays qui ont le moins contribué au réchauffement climatique et qui bénéficient d’un accès plus restreint aux marchés financiers et aux capitaux privés.

L’écart est vraiment important selon les pays. Comment les rapports nationaux sur le climat et le développement estiment-ils les besoins ?

Les CCDR suivent différentes méthodologies, en fonction de ce qui est le plus pertinent pour chaque pays. Grâce à cette approche, les rapports peuvent servir à étayer le débat sur l'action à mener et déterminer les priorités d’un pays donné ; mais il est vrai qu’il est plus difficile d’agréger les résultats et de les comparer.

Néanmoins, certains principes communs sous-tendent tous les CCDR : les besoins d’investissements que nous identifions représentent les investissements supplémentaires à mobiliser d’ici à 2030 afin de stimuler la résilience, de financer l’adaptation et de permettre aux pays de s’engager dans un développement à faible émission de carbone. La référence choisie pour définir le caractère « supplémentaire » de ces investissements diffère toutefois d’un rapport à l’autre, puisqu’elle dépend en grande partie du contexte de développement de chaque pays. En effet, les CCDR ne s’intéressent pas seulement au changement climatique : ils portent sur les interactions entre changement climatique et développement.

Dans de nombreux pays à revenu intermédiaire/supérieur, comme la Chine et la Turquie, nous avons défini les besoins d’investissements supplémentaires comme étant la différence entre un scénario de développement résilient et décarboné, et un scénario de développement avec maintien du statu quo. Ces besoins se fondent sur les priorités de développement du pays, mais avec des objectifs différents en matière de résilience et d’émissions de gaz à effet de serre (GES). Sur le volet atténuation, les estimations englobent les investissements dans des solutions plus écologiques, comme les énergies renouvelables, mais aussi les « coûts négatifs » des investissements qui ne sont plus nécessaires, comme les centrales à charbon ou l’infrastructure destinée au gaz naturel. Sur le volet adaptation et résilience, les estimations comprennent le coût marginal de construction d’une infrastructure plus résiliente, et non le coût total des actifs. Le montant relativement faible des besoins d’investissements supplémentaires pour le développement résilient et décarboné des pays à revenu intermédiaire/supérieur indique que dans ces pays, l’alignement des enjeux de développement et du climat n’amplifie que modérément les difficultés de financement qu’ils doivent surmonter.

Dans la plupart des pays à faible revenu et des pays à revenu intermédiaire/inférieur, tels le Pakistan ou les pays du Sahel, les investissements identifiés concernent l’amélioration de la résilience et la réduction des déficits de développement et d’infrastructure déjà existants — par exemple le manque d’accès à des sources d’eau améliorées ou des services énergétiques modernes — à l’aide des meilleures technologies à disposition. Le CCDR consacré au Sahel, par exemple, n’étudie pas les solutions permettant de fournir un accès à des services énergétiques verts et résilients au même nombre de personnes, comme le ferait un scénario de statu quo ; il examine en revanche les investissements nécessaires pour qu’un plus grand nombre d’habitants bénéficie d’une électricité verte et résiliente. Les CCDR portant sur les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire/inférieur tendent à comparer les besoins d’investissements en vue d’un développement résilient et bas carbone par rapport aux niveaux d’investissement actuels, mais présentent de bien meilleurs résultats en termes de développement que ceux obtenus en suivant simplement les tendances actuelles. Par conséquent, les « investissements supplémentaires » correspondent aux investissements dans des solutions plus vertes et résilientes, mais également les investissements nécessaires pour combler les déficits de développement et d’infrastructure existants (sans déduction des investissements non nécessaires). Les importants besoins d’investissements supplémentaires dans ces pays mettent en lumière la grande difficulté financière à laquelle ils se heurtent pour atteindre leurs objectifs de développement de manière résiliente et durable.

Pouvez-vous aller plus loin et expliquer où se situent les estimations des CCDR par rapport aux estimations mondiales des besoins de financement climatique ?

Pour les estimations mondiales, on peut se référer au rapport Beyond the Gap (a) et à un rapport récent publié par le Groupe d’experts de haut niveau indépendants (IHLEG) sur le financement climatique (a).

Afin d’estimer les besoins d’investissements des marchés émergents et des pays en développement, le rapport de l’IHLEG (a) utilise les données par pays de Bhattacharya et coll. (2022, en anglais) ainsi que des études « descendantes » concernant les grandes catégories d’investissements climatiques. Il s’appuie sur des évaluations antérieures, notamment les travaux de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) (a) et de la Commission pour la transition énergétique (a) ainsi que des rapports du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) (a) pour les questions d’adaptation. D’après le rapport de l’IHLEG, il faudrait investir 1 000 milliards de dollars par an d’ici à 2025, et 2 000 à 2 800 milliards de dollars à l’horizon 2030 pour les marchés émergents et les pays en développement autres que la Chine. Ces montants représentent les investissements totaux (couvrant à la fois les besoins liés au développement et au climat). L’estimation des investissements supplémentaires (couvrant uniquement les besoins liés au changement climatique) s’établit entre 1 200 et 1 700 milliards de dollars par an d’ici à 2030 (si l’on suit le même ratio, les besoins liés au climat à l’horizon 2025 représentent alors 600 milliards de dollars).

Le rapport Beyond the Gap (a) estime le coût total de la réduction des déficits de services d’infrastructure d’ici à 2030 dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, des transports, de l’électricité, de l’irrigation et de la protection contre les inondations. L’un des scénarios étudiés correspond à un objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050 et comprend des réformes ambitieuses en vue de réduire les besoins d’investissements et d’optimiser l’efficacité des dépenses. Dans un tel scénario, la réduction des déficits d’infrastructure représenterait 1 500 milliards de dollars par an de dépenses d’investissement à l’horizon 2030 dans les pays en développement (soit 4,5 % du PIB en moyenne). Sans les réformes préconisées, le coût total pourrait s’élever à 8 % du PIB.

Il est néanmoins difficile de mettre directement en regard ces estimations, mondiales, et celles des CCDR, qui portent sur un échantillon de pays non représentatif des besoins mondiaux. Les périmètres étudiés, les références et les scénarios d’atténuation et d’adaptation diffèrent également.

En revanche, l’extrapolation des données des CCDR à partir des besoins d’investissements moyens d’ici à 2030 par catégorie de revenu livre des résultats intéressants. Par cette approche simple, et en tenant compte des différences de méthodologie, nous estimons les besoins d’investissements en lien avec le climat pour les pays à revenu faible et intermédiaire autres que la Chine à 783 milliards de dollars par an entre aujourd’hui et 2030. Notre estimation est plus élevée que celles de l’IHLEG (a) pour 2025 (600 milliards de dollars), mais bien inférieure à l’horizon 2030 (1 200 à 1 700 milliards de dollars). Elle est également inférieure aux estimations de Beyond the Gap (a) (1 500 milliards de dollars d’ici à 2030). Plusieurs raisons expliquent une telle différence entre les estimations des CCDR et les estimations mondiales.

Premièrement, les périmètres d’étude et les références diffèrent. Les estimations des rapports de l’IHLEG (a) et Beyond the Gap (a) portent sur les dépenses d’investissement totales à mobiliser pour atteindre les objectifs de développement et climatiques. Comme nous l’avons déjà précisé, les CCDR s’intéressent aux interactions entre changement climatique et développement, et utilisent des points de référence différents selon ce qui semble le plus utile et le plus judicieux pour chaque pays.

Les divergences entre les CCDR et les rapports mondiaux sont le moins prononcées dans les pays à revenu faible ou intermédiaire/inférieur, où l’essentiel des besoins d’investissements supplémentaires recensés par les CCDR serait nécessaire avec ou sans changement climatique. Ceci explique pourquoi les estimations pour ces pays (5,1 % dans les pays à revenu intermédiaire/inférieur et 8 % dans ceux à faible revenu) sont proches de celles obtenues dans les rapports mondiaux, alors qu’elles diffèrent davantage pour les pays à revenu intermédiaire/supérieur (1,1 %).

Deuxièmement, les scénarios ne reposent pas sur le même niveau d’ambition. Les CCDR étudient des scénarios nationaux, en s’appuyant sur les priorités et les engagements de chaque pays. De plus, ils tiennent compte des possibilités techniques, économiques et politiques. Par conséquent, l’ambition des scénarios en matière d’atténuation et d’adaptation n’est pas la même que dans la plupart des études mondiales, qui suivent une approche descendante plus uniforme.

Concernant la réduction des émissions, la première série de CCDR présente des trajectoires indicatives qui atteignent une réduction d’environ 70 % des émissions dans les pays étudiés d’ici à 2050 pour arriver à 5 GtCO2e d’émissions résiduelles (la figure 2 montre la trajectoire d’émissions d’un sous-ensemble des CCRD). En revanche, les évaluations mondiales, comme celles de l’IHLEG (a) et de Beyond the Gap (a), sont généralement axées sur la demande et suivent une approche descendante : elles calculent les investissements nécessaires pour atteindre la neutralité carbone, mais n’accordent pas la même importance aux problèmes liés à la capacité d’absorption, à la mise en œuvre, ainsi qu’à la volonté et la faisabilité politiques. Si l’on accroît de manière linéaire les 783 milliards de dollars d’investissement annuel pour parvenir à la neutralité carbone plutôt qu’à 70 % de réduction des émissions, sachant que les coûts additionnels des 30 % restants sont certainement plus élevés, les besoins annuels d’investissements pour les pays à revenu faible et intermédiaire autres que la Chine dépasseraient 1 000 milliards de dollars, un montant très proche des estimations mondiales.

La question de l’adaptation et de la résilience est encore plus complexe puisqu’il n’existe pas d’objectifs quantifiés faisant l’unanimité, comme c’est le cas pour les émissions mondiales de GES. Le degré de résilience souhaitable relève d’un choix politique pour lequel il n’existe pas de réponse universelle. Par exemple, des pays ou des grandes villes (a) à revenu comparable ont des niveaux très différents de protection contre les inondations. Le niveau d’investissement à mobiliser pour renforcer la résilience dépendra de l’aversion au risque de chaque collectivité, mais également de nombreux choix techniques et politiques (comme privilégier la protection des actifs existants ou se retirer des zones à risque). À titre d’illustration, plusieurs CCDR reprennent les estimations du rapport Lifelines de la Banque mondiale, qui font apparaître des coûts

additionnels d’infrastructure inférieurs à ceux avancés dans l’Adaptation Finance Gap Report (a) du PNUE, sur lequel s’appuie le rapport de l’IHLEG (a). L’une des principales différences tient aux choix concernant la mise aux normes des actifs existants : le rapport Lifelines conclut qu’une modernisation systématique de l’ensemble des actifs ne serait pas économique et avance que ces efforts devraient cibler les actifs les plus essentiels. Si l’on incluait la modernisation systématique, comme dans le CCDR du Viet Nam, les estimations seraient proches de celles du rapport du PNUE (a).

Enfin, le calendrier des investissements diffère. Même si les études portent sur des scénarios visant un même objectif (comme la neutralité carbone en 2050), de nombreuses trajectoires permettent d’y parvenir. Pour réduire au minimum les coûts à court terme et s’assurer que les calendriers de mise en œuvre sont réalistes, les CCDR tendent à différer les actions les plus coûteuses, ce qui réduit les coûts à court terme par rapport aux études mondiales. Évidemment, cela implique des besoins d’investissements plus grands après 2030, mais les économies seront également plus importantes et les technologies moins chères. On peut donc s’attendre à ce que les pays soient plus à même d’absorber les coûts. Lors de l’évaluation du temps nécessaire à la mise en œuvre des réformes et investissements ambitieux indispensables à une réduction significative des émissions, les équipes chargées des CCDR ont estimé qu’une action différée était plus réaliste, même si de tels scénarios sont susceptibles d’accroître les coûts totaux (tout en réduisant les coûts à court terme).

Quelle est la prochaine étape pour les CCDR et les besoins d’investissements ?

Compte tenu des différences d’ambition, de calendrier et de méthodologie, les estimations des besoins de financement climatique fournies par les CCDR semblent cohérentes avec les évaluations mondiales. La valeur ajoutée de ces études réside dans le degré de détail qu’elles apportent concernant les types d’investissements envisagés, mais aussi dans la conception des scénarios, qui peuvent prendre en compte le contexte national et les obstacles à un changement rapide dans chaque pays. Le Groupe de la Banque mondiale continuera d’élaborer des CCDR pour ses clients et prévoit de réviser les CCDR publiés après cinq ans ou lorsque les circonstances le justifient. Ces travaux nous permettront d’affiner nos méthodologies en vue d’améliorer la comparabilité des estimations entre différents pays et avec d’autres études.

La diversité des approches, qu’elles soient descendantes ou ascendantes, axées sur les objectifs ou sur les interventions, n’est pas un défaut à corriger, loin de là. Elle confère aux différentes études un rôle complémentaire important en appui à l’élaboration des politiques et des instruments de financement qui permettront de relever avec succès les défis du développement et de la lutte contre le changement climatique dans le monde.