Madagascar : un soutien déterminant aux réformes foncières et à l'agriculture

« Ici, à Ambatotsipihana, je suis l'une des personnes qui ont considérablement bénéficié de la distribution de certificats fonciers. Cela faisait des années que je n'avais aucun document légal attestant de la propriété de mes terres. Quand nous avons entendu parler de l'opération "certificats fonciers", nous les avons demandés pour nos terres et, aujourd'hui, nous jouissons pleinement de nos droits. Nous avons utilisé nos titres fonciers comme garantie pour acheter des engrais pour nos cultures et pour obtenir des crédits auprès d'institutions de microfinance. Ces institutions valorisent énormément les certificats fonciers, parce que si les bœufs, les charrettes ou les motos peuvent mourir ou tomber en panne, il n'y a pas de danger avec les certificats fonciers. Nos revenus ont augmenté, car nous avons pu étendre nos champs et diversifier nos cultures avec du maïs et du soja. Nous sommes plus confiants dans l'avenir puisque la terre nous appartient, et nous avons même pu créer une nouvelle petite entreprise. C'est l'un des avantages que nous retirons de l'utilisation de nos certificats fonciers, ils ont grandement amélioré nos vies. »

Rasolofo Andrianoarintsoa, agriculteur

Défi

Madagascar compte parmi les pays les plus pauvres de la planète. En 2023, l'agriculture est le principal moyen de subsistance de plus de 85 % de la population du pays : 53 % sont des femmes, à l'origine de la production de 80 % des cultures vivrières et de la réalisation de près de 90 % des activités de transformation agricole. La productivité rurale du pays a été entravée pendant des décennies par la faible capacité des agriculteurs à garantir leurs droits de propriété foncière. Des millions d'agriculteurs n'avaient pas de documents fonciers officiels en raison de la lourdeur et de la longueur des procédures et du coût prohibitif de l'attribution des titres de propriété. Cette « crise foncière » a entraîné des conflits récurrents pour les terres, fortement limité les investissements dans les parcelles agricoles et sapé la productivité économique. En 2005, une réforme ambitieuse a donné un coup d’accélérateur à l'attribution de certificats fonciers, un nouvel instrument juridique permettant l'enregistrement des terres rurales par les gouvernements locaux.

Démarche

Le projet de croissance agricole et de sécurisation foncière à Madagascar (CASEF) a pour but de faciliter la délivrance de 1 390 000 titres fonciers dans 14 régions administratives d'ici juin 2024, grâce à des opérations massives de certification sur le terrain. L'élaboration de dispositions juridiques favorables a été la clé de voûte de la démarche adoptée, pleinement soutenue par le gouvernement depuis juin 2022. En outre, la collaboration entre l'unité d'exécution du projet, le ministère des Affaires foncières et des prestataires de services privés qualifiés a permis de mettre en œuvre des outils numériques pour faciliter de vastes enquêtes de terrain et la collecte de données. La demande déjà forte a récemment grimpé en flèche en raison d'un engagement sans précédent du gouvernement, qui a déclaré que la certification foncière était une « affaire d'État ». Des sommes importantes ont été investies pour organiser la communication et des formations en région, des foires et des cérémonies de remise de certificats fonciers par le président de la République.   

Résultats

Entre 2016 et mai 2023, le projet a débouché sur les résultats suivants :

• l'adoption de lois foncières nationales consolidées : une loi sur la propriété privée sans titre en 2022 et deux décrets d'application en 2023, c'est-à-dire un cadre juridique actualisé qui a permis un enregistrement massif des droits fonciers ;
• la délivrance de 570 000 certificats fonciers, dont 28 % à des femmes, ainsi que des titres conjoints (où figurent les noms des deux époux), et le traitement en cours de 660 000 autres demandes de certificats ;
• 300 800 ménages ont bénéficié du projet, soit environ 1,5 million de personnes sur une population de 28 millions d'habitants ;
• l'aide au gouvernement pour la réalisation de 50 % de son objectif national d'un million de certificats fonciers par an ; 
• la mise en œuvre d'approches inclusives et de technologies numériques qui a permis d'abaisser de 600 à 25 dollars le coût d'un document foncier ;
• avec la délivrance de près d'un million de certificats fonciers dans les prochains mois, le projet aura contribué à sécuriser 10 % des parcelles rurales à Madagascar, pour une valeur estimée à environ 10 millions de dollars.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

La composante du projet relative aux activités foncières a reçu un financement de l'Association internationale de développement (IDA) d’un montant de 47 millions de dollars. Cette somme a permis de financer l'assistance technique pour les opérations sur le terrain, le soutien aux unités d'administration foncière grâce à des accords spécifiques, la fourniture d'images satellites à haute résolution, la formation des agents municipaux chargés des questions foncières, l'équipement informatique des municipalités et des unités d'administration foncière, ainsi que la réhabilitation de certains bâtiments des unités décentralisées chargées des questions foncières.

Partenaires

Le ministère des Affaires foncières a été le principal partenaire institutionnel pour la mise en place d'un cadre juridique et opérationnel propice à la certification foncière de masse. Sur le terrain, des entreprises locales et internationales ont fourni une assistance technique à grande échelle, notamment pour la formation des parties concernées, les campagnes de sensibilisation, la numérisation des processus et des outils, et en aidant les municipalités dans le traitement des enregistrements. L'Institut national pour la décentralisation et le développement local a fourni des supports de formation, tandis qu’un groupe d'organisations de la société civile a contribué aux travaux de concertation sur l’action à mener. L'Agence française de développement (AFD), l'Agence allemande de coopération internationale (GIZ) et l'Union européenne ont également apporté leur soutien et assuré la coordination.

Perspectives

Le projet se termine en juin 2024 et aucun plan de suivi n'est actuellement prévu. Le nouveau cadre de partenariat de la Banque mondiale pour Madagascar n’a pas pu englober le secteur foncier car, au moment de sa préparation, le précédent ministère des Affaires foncières avait créé un climat défavorable à la réforme qui aurait pu compromettre les objectifs de développement du projet. Toutefois, un revirement spectaculaire impulsé par le gouvernement en juin 2022 a relancé la réforme foncière au point d'en faire une priorité nationale. Elle fixe à présent des objectifs volontaristes en vue de délivrer un million de titres de propriété par an, dans le cadre d'un nouveau programme foncier national en cours d'élaboration.