Politique foncière : fiche sectorielle de résultats

Défis

L’incertitude concernant les droits de propriété et d’occupation des terres complique non seulement les efforts des gouvernements pour l’aménagement du territoire, mais accroît aussi la vulnérabilité, notamment chez les groupes de population pauvres et marginalisés. De plus, cette situation n’incite pas à adopter des mesures qui sont pourtant essentielles pour assurer une amélioration des revenus et préserver des ressources rares sur le long terme.

Nombre de pays sont confrontés à un même ensemble de défis pour lesquels des solutions spécifiques doivent être élaborées : i) des cadres juridiques et réglementaires incomplets ou obsolètes ; ii) des systèmes rigides de classification des droits de propriété foncière qui ne tiennent pas compte de toutes les traditions ethniques, culturelles et juridiques locales ; iii) une dispersion et un chevauchement de compétences entre différentes institutions ; iv) des technologies archaïques qui font du processus de délimitation des terres, de régularisation foncière et d’attribution des titres de propriété un parcours long et onéreux ; v) le manque d’intégration des systèmes d’information foncière ; vi) l’accessibilité limitée de certaines franges de la population à des services d’administration foncière essentiels (règlement des différends notamment) ; vii) des mécanismes inadéquats pour garantir la transparence, la bonne gouvernance, la participation et les voies de recours des citoyens aux différentes étapes du processus, de la délimitation des terres à l’établissement des droits de propriété et à leur application.

Par ailleurs, pour tirer le meilleur parti de la modernisation des systèmes d’administration foncière, les gouvernements doivent souvent réaliser des investissements publics dans ce sens. Par exemple, la clarification des limites des terres appartenant aux populations autochtones et des aires protégées doit s’accompagner de consultations détaillées et approfondies avec les groupes affectés, du renforcement des mécanismes de contrôle et d’exécution et de nouvelles orientations pour encourager l’investissement au niveau local. De même, l’attribution de titres fonciers peut inciter davantage les agriculteurs et les entrepreneurs à investir, mais encore faut-il qu’il existe des programmes de crédit et que ces derniers puissent y accéder.

En outre, la hausse continue des prix des denrées alimentaires et l’exploitation des terres pour la production de biocarburant ont entraîné une augmentation sensible de la pression commerciale exercée sur les terres agricoles, les pâturages, les zones boisées et les ressources en eau dans les pays développés et les pays émergents.

En matière de politique foncière, deux principes sont fondamentaux du point de vue de la croissance et de la réduction de la pauvreté :

• L'importance de la sécurité du régime foncier. La sécurité des droits de propriété (au moyen d'un titre ou de l'usage coutumier) et la possibilité de recourir aux autorités locales ou nationales pour les faire appliquer sont des éléments indispensables pour préserver les moyens d'existence, maintenir la stabilité sociale, stimuler les investissements et favoriser une exploitation durable et productive des terres.
• La transmissibilité des droits et l’accès à la terre. En garantissant un certain degré de transmissibilité des droits fonciers, en fonction du contexte du pays concerné ou du régime foncier en vigueur, on donne aux paysans sans terre la possibilité de s’en procurer par le biais des marchés de vente et de location ou de transferts publics, tout en améliorant les incitations à des investissements productifs.

Solutions

La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l'Association internationale de développement (IDA) accompagnent les pays membres dans la réalisation d’investissements publics pour le renforcement des politiques et systèmes d'administration foncière depuis plus de quatre décennies. Les premiers programmes lancés à la fin des années 60 ont porté sur la délimitation des terres et l’attribution de titres fonciers dans des zones géographiques spécifiques, généralement dans le cadre de programmes de colonisation agricole et de développement rural. Dans les neuf États du nord-est du Brésil, la BIRD a financé la délimitation et l’attribution de titres fonciers sur plus d’un demi-million d’hectares dans le cadre de plusieurs projets de développement rural. Au milieu des années 80, l’attention a commencé à se détourner de la sécurisation des droits dans des zones spécifiques pour se porter vers la modernisation des systèmes d’administration foncière au niveau national. Une des premières initiatives — et aussi l’une des plus ambitieuses — dans ce secteur a été le programme d’attribution de titres fonciers en Thaïlande. À partir du milieu des années 90, la Banque mondiale a augmenté considérablement son assistance afin d’aider 19 pays de l’Europe de l’Est et de l’ex-Union soviétique ainsi que plusieurs pays d’Asie du Sud-Est à passer d’un système d’économie planifiée dans lequel l’Était possédait les biens fonciers et immobiliers à un système d’économie de marché fondé sur la propriété privée. Ailleurs, la Banque mondiale a continué de soutenir la modernisation des systèmes d’administration foncière au niveau national et à fournir une aide ciblée sur certaines questions spécifiques (implantations sauvages, terres autochtones, zones marines côtières et autres zones écologiquement fragiles d’importance nationale ou mondiale).

La Banque mondiale appuie et recommande des politiques gouvernementales axées sur la mise en œuvre de programmes systématiques de cadastre et d’attribution de titres de propriété qui prennent en compte toutes les formes de régime foncier : public et privé ; formel et coutumier, notamment celles qui s’appliquent aux éleveurs ou à d’autres groupes titulaires de droits formels sans grande valeur juridique ; collectif et individuel, s’agissant notamment des droits des femmes ; et rural et urbain. Dans le même temps, le respect des droits fonciers coutumiers et traditionnels doit être abordé de façon dynamique, en mettant l’accent sur les insuffisances (par exemple, l’accès des femmes à la terre) et en s’efforçant de rechercher un équilibre entre ce qui doit être préservé et ce qui mérite d’être modifié. L'action de la Banque mondiale privilégie actuellement le dialogue sur les politiques publiques, la recherche, les investissements publics et le soutien opérationnel pour résoudre les questions d'occupation des terres. Elle facilite également le partage des pratiques exemplaires entre les pays et les régions. Outre son soutien spécifique à l’échelon des projets, la Banque mondiale continue à tirer parti de ses compétences techniques pour travailler avec les gouvernements afin de renforcer leurs institutions et d'évaluer le cadre général de la politique foncière. Par exemple, la Banque mondiale et ses partenaires ont élaboré un « Cadre d’analyse de la gouvernance foncière » (a) qui sert à évaluer l’état de la gouvernance foncière au niveau des pays selon un processus participatif s’appuyant sur l’expertise locale et sur les données existantes plutôt que sur l’avis de tierces parties ; des évaluations ont été effectuées ou sont en cours dans 32 pays (dont 20 en Afrique).

Résultats

Les exemples suivants illustrent les résultats obtenus grâce aux programmes de modernisation de l'administration foncière financés par la BIRD et l'IDA au cours des 40 dernières années.                                                           

Accroître la sécurité du régime foncier et améliorer l’accès au crédit

Thaïlande : une série de trois projets financés par la BIRD et approuvés en 1984, 1990 et 1994 (a) a aidé les autorités à produire plus de 5 millions d'actes de propriété, qui ont bénéficié à quelque 20 millions de personnes (soit environ un tiers de la population nationale à l'époque). L’expérience de la Thaïlande a fait l’objet de nombreuses études et certains aspects du programme ont servi de modèle à des programmes d’administration foncière entrepris à travers le monde. Les conclusions de ces études confirment l’importance de la sécurisation du régime foncier pour améliorer l’accès au crédit et comme incitation à l’investissement. Ces conclusions soulignent également l’importance d’offrir et de faciliter l’accès à des programmes de crédit complémentaires pour atteindre ces résultats.

République kirghize : le Projet d’enregistrement des biens fonciers et immobiliers (a) (ex. 2000), financé par l’IDA, a appuyé le développement de marchés fonciers et immobiliers et a renforcé leur efficacité. Cela a nécessité la mise en place d’un système fiable et efficace d’enregistrement des titres de propriété et la création d’un organisme public (le « Gosregister ») qui a défini les bases juridiques et administratives pour l’enregistrement des biens fonciers et immobiliers. En 2007, plus de 2,4 millions de biens immobiliers avaient été inscrits au cadastre, ce qui a entrainé une augmentation des ventes, locations et hypothèques, de même qu’une hausse des recettes fiscales entre autres retombées économiques. Environ 45 000 hypothèques totalisant 1,1 milliard de dollars ont été enregistrées en 2007.

Arménie : dans le cadre du Projet d’enregistrement des titres de propriété (a) (ex. 1999), l’IDA a réussi à promouvoir le développement du secteur privé par la mise en œuvre d’un système transparent, aisément accessible et fiable d’enregistrement par parcelles des biens fonciers et autres biens immeubles. La quasi-totalité des 2,5 millions de parcelles et bâtiments privés ont fait l’objet d’un levé cadastral, et environ un million de titres de propriété ont été archivés dans une base de données centrale.

Bosnie-Herzégovine : le Projet d'enregistrement des biens fonciers (a) (ex. 2007), également financé par l’IDA, a contribué à l'élaboration et à l'adoption de nouvelles normes afin d'améliorer les services, la transparence, les délais et la précision des enregistrements. Environ 80 % de l'ensemble des transactions sont désormais réglées en cinq jours ou moins (contre plusieurs mois avant le démarrage du projet) et les documents hypothécaires sont enregistrés dans les 24 heures dans 16 des 47 tribunaux, y compris celui de Sarajevo.

Améliorer le redressement à la suite d’une catastrophe

Indonésie : dans le cadre du Projet de reconstruction de l'administration foncière d'Aceh (a) (ex. 2005), l'IDA a appuyé les efforts de reconstruction à la suite du tsunami en procédant rapidement à un relevé cartographique auprès des habitants et à l'enregistrement des terres puis en octroyant les titres correspondants. Ce projet a aussi introduit le concept de titres conjoints et de parité hommes/femmes dans les enregistrements. Au total, 222 628 certificats de titres de propriété ont été distribués aux propriétaires fonciers après le tsunami, dont 63 181 à des femmes, soit à titre individuel soit conjointement avec leurs époux.                     

Protéger les terres autochtones et écologiquement fragiles

Nicaragua : dans le cadre du Projet d’administration foncière (a) (ex. 2002), l’IDA a aidé à délimiter, enregistrer et émettre des titres sur un million d’hectares de terres appartenant à des populations autochtones et des communautés ethniques dans la région du pays située sur la façade atlantique, et à élaborer des plans d’aménagement du territoire avec la participation des communautés, de leurs dirigeants et des autorités pour orienter les initiatives de développement futures. 

Contribuer à la paix et à l’atténuation des conflits

Guatemala : les questions foncières, qui ont été l’un des facteurs à l’origine des trente années de guerre civile qu’a connues le Guatemala, figuraient en bonne place dans les accords de paix de 1996. Le manque de sécurité des droits fonciers a alimenté les conflits et freiné l’investissement, notamment dans les zones rurales. À travers le Projet d’administration foncière (a) qui a débuté en 1999, la BIRD a aidé à délimiter environ 720 000 hectares de terres rurales (avec 2 980 propriétés reconnues comme telles et enregistrées) et 67 000 parcelles urbaines (dont 28 750 ont fait l’objet de titres enregistrés, avec une proportion de femmes bénéficiaires qui atteint 40 %), ce qui correspond à la majorité des terres du département d’El Petén. 79 % de conflits fonciers ont été résolus grâce à un processus de médiation participative qui a été piloté dans le cadre du projet. Un Deuxième projet d’administration foncière (a) qui a débuté en 2007 étend actuellement ces activités à plusieurs autres départements du pays. 

Sri Lanka : le Programme de reconstruction de logements du Nord-Est (a) (ex. 2005), financé par l’IDA, a contribué à la reconstruction de 31 200 logements sur une période de quatre ans. Ce programme a facilité le retour des populations déplacées ainsi que la régularisation des titres fonciers des bénéficiaires ciblés.

Démontrer la viabilité des approches à base communautaire pour garantir l’accès des populations démunies à la terre

Honduras : un Projet pilote d’accès à la terre (a) (ex. 2001) a démontré la viabilité financière d’une réforme agraire axée sur les communautés avec un programme d’acquisition des terres financé par le secteur privé. À la fin du projet, 900 familles avaient acquis 2 400 hectares de terres, 97 % des agriculteurs concernés étaient capables de rembourser les prêts contractés et leurs revenus avaient doublé en quatre ans. 

Malawi : le Projet communautaire d’aménagement des terres rurales (a) (ex. 2004) a pris appui sur la nouvelle politique foncière adoptée par le pays en 2002 avec l’aide de l'IDA ; en mai 2010, 15 000 familles pauvres avaient accès à la terre, et les marges brutes/ha du maïs hybride avaient été décuplées par rapport à leur niveau antérieur.

Brésil : dans le cadre du Projet de réduction de la pauvreté par l’accès à la terre (a) (2000), les familles ont constitué des groupements qui ont négocié directement avec les vendeurs en vue d’acquérir des terrains adéquats. Elles ont ensuite obtenu des financements et une assistance technique pour s’établir sur les terres ainsi acquises (ou à proximité) et pour améliorer leur productivité. Grâce à ce projet de la BIRD, plus de 55 000 familles rurales pauvres ont eu accès à environ 1,2 million d’hectares de terres.                                                                                     

Aider les femmes à bénéficier d’un traitement égal dans l’obtention des droits fonciers

Les femmes ont des difficultés à prouver qu’elles sont propriétaires de la terre sur laquelle elles travaillent ou vivent. L’absence de droits de propriété clairement établis les empêche d’accroître leur revenu, par exemple en louant les biens ou en les offrant comme garantie pour obtenir des prêts. La Banque mondiale a aidé des femmes en Éthiopie, au Honduras, en Indonésie, au Kosovo, au Nicaragua et au Viet Nam à connaitre leurs droits et à obtenir un titre foncier clair sur les terres qu’elles possèdent, leur permettant ainsi de tirer un meilleur profit de la ressource la plus importante qu’elles possèdent.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Au cours de la dernière décennie (soit depuis l’ex. 2004), la Banque mondiale a appuyé 34 projets axés principalement sur la propriété foncière dans 27 pays, pour un montant d'aide total se chiffrant à quelque 1,2 milliard de dollars. De plus, 82 projets dans 41 pays portaient à titre secondaire sur la propriété foncière. Dans certains cas, les projets ciblaient exclusivement les questions relatives à la propriété foncière ; dans d'autres, les questions relatives à la propriété foncière étaient l'une des composantes de programmes d'investissement public plus vastes. Certains projets finançaient des investissements publics spécifiques, tandis que d'autres appuyaient des réformes des institutions et des politiques.

Le portefeuille en cours de la Banque mondiale comprend 19 projets portant principalement sur la propriété foncière (pour un montant de près de 771 millions de dollars de nouveaux financements) et 28 portant à titre secondaire sur la propriété foncière (soit 200 millions de dollars au moins d’engagements supplémentaires).

La solide capacité analytique de la Banque et son leadership intellectuel ont permis de mettre au service de ses opérations des travaux de recherche de très haut niveau destinés à démontrer l’importance des questions foncières pour le développement économique de manière générale. Elle a également aidé les pays à formuler et bâtir des stratégies nationales participatives pour résoudre les problèmes liés à la propriété foncière de manière ordonnée et progressive.

Partenaires

La Banque mondiale travaille en partenariat avec des banques de développement régionales, des organismes du système des Nations Unies, des bailleurs de fonds bilatéraux, des autorités nationales et locales et des organisations de la société civile, en vue de promouvoir les connaissances et de soutenir la modernisation des politiques foncières et des systèmes d'administration foncière au niveau des pays. Elle soutient aussi une coopération très active entre les pays en développement eux-mêmes, en encourageant les responsables gouvernementaux et les experts techniques ayant participé à des projets d'administration foncière de partager leurs expériences de succès avec leurs homologues dans d'autres pays.

La Banque a activement contribué à l’élaboration et à la validation (en mai 2012) par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale des Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale. La Banque coopère activement avec une multitude de partenaires (organismes des Nations unies, bailleurs de fonds bilatéraux, organisations de la société civile) en vue de soutenir la mise en œuvre de ces directives au niveau des pays en favorisant leur large diffusion, mais aussi en contribuant au renforcement des capacités et en apportant un appui financier aux politiques et aux projets qui contribuent à améliorer la gouvernance des régimes fonciers conformément à ces directives. Le Groupe de la Banque mondiale considère ces directives comme un instrument international majeur pour orienter les réformes spécifiques des politiques car elles offrent un cadre commun aussi bien pour l’action, mais aussi pour promouvoir une participation large et pour assurer le suivi des résultats.

La Banque mondiale a participé à différents autres partenariats axés sur la politique et l’administration foncière. Il s’agit notamment du Fonds pour l’environnement mondial (FEM), du Réseau mondial d’outils fonciers d’UN-Habitat et du programme pilote du G7 pour la préservation de l’Amazonie brésilienne (a). La Banque collabore également avec des associations professionnelles telles que la Fédération internationale des géomètres, des fondations privées comme la Fondation Bill et Melinda Gates et plusieurs fonds fiduciaires multidonateurs dans le cadre de programmes de reconstruction après un conflit ou une catastrophe. La Banque mondiale accueille tous les ans une conférence internationale sur la politique et l’administration foncière, dont la dernière édition a réuni plus de 800 participants. Elle est membre du Groupe de travail des bailleurs de fonds sur les questions foncières (a), qui a récemment créé une base de données de tous les projets relevant de ce secteur ; cet instrument permettra d’améliorer la coordination entre les bailleurs de fonds et d’appuyer la mise en œuvre des directives volontaires au niveau individuel et des pays. Enfin, la Banque prend également part à la Coalition internationale pour l’accès à la terre, qui regroupe des organisations intergouvernementales et de la société civile.

Perspectives

La terre et la propriété représentent souvent entre la moitié et les trois quarts de la richesse nationale. C'est pourquoi il est très important pour la croissance, la réduction de la pauvreté et le développement durable de clarifier les questions de propriété et d'occupation des terres, de distribution et de valeur des ressources foncières, et d'élaborer des législations, des réglementations et des institutions appropriées. Un cadre juridique propice et des modalités efficaces pour l'administration foncière sont tout aussi importants pour le processus de développement que de bonnes législations, réglementations et modalités institutionnelles pour le travail et le capital. Alors que le changement climatique, la volatilité des prix des denrées alimentaires et d'autres facteurs exercent une pression croissante sur des ressources naturelles limitées, les pays ont besoin d'accélérer leurs efforts de modernisation des systèmes d'administration foncière pour sécuriser les droits fonciers, s'assurer qu'ils disposent de données exactes sur les ressources foncières, l'occupation des terres et leur propriété, et que ces informations sont organisées de façon à pouvoir être actualisées et partagées facilement entre les institutions travaillant dans le développement et la planification après un conflit ou une catastrophe.

La Banque mondiale continuera de collaborer avec les pays à travers les activités de diagnostic, de dialogue sur les politiques, de soutien opérationnel et financier dans le souci de moderniser les systèmes d’administration foncière de sorte à protéger les droits fonciers des pauvres, instaurer une meilleure gestion des ressources nationales, accroître l’investissement productif et aider à la diversification des sources de la richesse et à leur répartition.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Au cours de la dernière décennie (soit depuis l’exercice 2003), la Banque mondiale a appuyé 38 projets axés principalement sur la propriété foncière dans 27 pays, pour un montant d'aide total se chiffrant à quelque 1,4 milliard de dollars. De plus, 75 projets dans 40 pays portaient à titre secondaire sur la propriété foncière. Dans certains cas, les projets ciblaient exclusivement les questions relatives à la propriété foncière ; dans d'autres, les questions relatives à la propriété foncière étaient l'une des composantes de programmes d'investissement public plus vastes. Certains projets finançaient des investissements publics spécifiques, tandis que d'autres appuyaient des réformes des institutions et des politiques.

Le portefeuille en cours de la Banque mondiale comprend 24 projets portant principalement sur la propriété foncière (pour un montant de près de 92 millions de dollars) et 28 portant à titre secondaire sur la propriété foncière.

La solide capacité analytique de la Banque et son leadership intellectuel ont permis de mettre au service de ses opérations des travaux de recherche de très haut niveau destinés à démontrer l’importance des questions foncières pour le développement économique de manière générale. Elle a également aidé les pays à formuler et bâtir des stratégies nationales participatives pour résoudre les problèmes liés à la propriété foncière de manière ordonnée et progressive.

Partenaires

La Banque mondiale travaille en partenariat avec des banques de développement régionales, des organismes du système des Nations Unies, des bailleurs de fonds bilatéraux, des autorités nationales et locales et des organisations de la société civile, en vue de promouvoir les connaissances et de soutenir la modernisation des politiques foncières et des systèmes d'administration foncière au niveau des pays. Elle soutient aussi une coopération très active entre les pays en développement eux-mêmes, en encourageant les responsables gouvernementaux et les experts techniques ayant participé à des projets d'administration foncière de partager leurs expériences de succès avec leurs homologues dans d'autres pays.

La Banque a activement contribué à l’élaboration et à la validation (en mai 2012) par le Comité sur la sécurité alimentaire des Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale. La Banque coopère activement avec une multitude de partenaires (organismes des Nations unies, bailleurs de fonds bilatéraux, organisations de la société civile) en vue de soutenir la mise en œuvre de ces directives au niveau des pays en favorisant leur large diffusion, mais aussi en contribuant au renforcement des capacités et en apportant un appui financier aux politiques et aux projets qui contribuent à améliorer la gouvernance des régimes fonciers conformément à ces directives. Le Groupe de la Banque mondiale considère ces directives comme un instrument international majeur pour orienter les réformes spécifiques des politiques car elles offrent un cadre commun aussi bien pour l’action, mais aussi pour promouvoir une participation large et pour assurer le suivi des résultats.

La Banque mondiale a participé à différents autres partenariats axés sur la politique et l’administration foncière. Il s’agit notamment du Fonds pour l’environnement mondial (FEM), du Réseau mondial d’outils fonciers d’UN-Habitat, du Global Land Tool Network et du programme pilote du G7 pour la préservation de l’Amazonie brésilienne. La Banque collabore également avec des associations professionnelles telles que la Fédération internationale des géomètres, des fondations privées comme la Fondation Bill et Melinda Gates et plusieurs fonds fiduciaires multidonateurs dans le cadre de programmes de reconstruction après un conflit ou une catastrophe. La Banque mondiale accueille tous les ans une conférence internationale sur la politique et l’administration foncière.

Perspectives

La terre et la propriété représentent souvent entre la moitié et les trois quarts de la richesse nationale. C'est pourquoi il est très important pour la croissance, la réduction de la pauvreté et le développement durable de clarifier les questions de propriété et d'occupation des terres, de distribution et de valeur des ressources foncières, et d'élaborer des législations, des réglementations et des institutions appropriées. Un cadre juridique propice et des modalités efficaces pour l'administration foncière sont tout aussi importants pour le processus de développement que de bonnes législations, réglementations et modalités institutionnelles pour le travail et le capital. Alors que le changement climatique, la volatilité des prix des denrées alimentaires et d'autres facteurs exercent une pression croissante sur des ressources naturelles limitées, les pays ont besoin d'accélérer leurs efforts de modernisation des systèmes d'administration foncière pour sécuriser les droits fonciers, s'assurer qu'ils disposent de données exactes sur les ressources foncières, l'occupation des terres et leur propriété, et que ces informations sont organisées de façon à pouvoir être actualisées et partagées facilement entre les institutions travaillant dans le développement et la planification après un conflit ou une catastrophe.

La Banque mondiale continuera de collaborer avec les pays à travers les activités de diagnostic, de dialogue sur les politiques, de soutien opérationnel et financier dans le souci de moderniser les systèmes d’administration foncière de sorte à protéger les droits fonciers des pauvres, instaurer une meilleure gestion des ressources nationales, accroître l’investissement productif et aider à la diversification des sources de la richesse et à leur répartition.