Gérer les risques de catastrophe pour protéger le développement

Défis

Depuis les années 1980, les pertes dues aux catastrophes ne cessent de s’aggraver : on estime à 3 800 milliards de dollars le total des pertes survenues entre 1980 et 2012. Pour les ménages démunis et marginalisés, les catastrophes sont un piège qui les enferme dans la pauvreté : ils ont en général plus de mal à résister, à encaisser le choc et à se relever ensuite.

L’accroissement des risques de catastrophe observé ces dernières années est principalement dû à l’exposition grandissante des populations et des biens aux aléas naturels. La migration vers les zones côtières et l’expansion des villes dans les plaines inondables, conjuguées au laxisme des normes de construction, comptent en effet parmi les principales causes de la hausse des risques de catastrophe.

Les événements climatiques extrêmes représentent environ 87 % des catastrophes naturelles recensées entre 1980 et 2012 (soit 18 200) et sont à l’origine de 74 % des pertes financières (2 600 milliards de dollars) et de 61 % du bilan humain (1,4 million de morts). À terme, le changement climatique aura des impacts majeurs sur les écosystèmes, l’agriculture et les ressources en eau du monde entier et sera responsable de l’élévation du niveau de la mer et des marées de tempête. La planification ne pourra plus s’effectuer sur la seule base des schémas anciens. Seules des stratégies efficaces de gestion des risques peuvent réduire la survenue de catastrophes à court et moyen termes et, à plus long terme, atténuer la vulnérabilité.

Peu de pays disposent pourtant des outils, de l’expertise et des mécanismes leur permettant d’apprécier l’impact des risques de catastrophe sur leurs décisions d’investissement. De sorte, qu’en général, les réflexions ne tiennent pas compte des pertes liées aux catastrophes et la collecte de données sur les risques et leur évaluation ne sont pas systématiques. Ces pays ne parviennent donc pas à allouer les ressources nécessaires à la protection de leurs investissements et à la réduction de leur exposition aux conséquences des catastrophes de demain.

Solutions

Les aléas naturels ne tournent pas forcément toujours à la catastrophe. Les disparitions et les dégâts consécutifs à une catastrophe mettent en évidence les implications en chaîne des décisions de l’homme. Mais la prévention est possible et souvent moins coûteuse que les opérations d’intervention et de secours. La réduction des risques de catastrophe passe par le renforcement de l’aptitude des sociétés à résister aux chocs, les affronter et se relever après coup : en un mot, leur résilience.

La Banque mondiale répond à la demande croissante des pays clients pour développer cette résilience dans cinq domaines clés axés sur :

L’identification des risques : en favorisant une meilleure connaissance des risques de catastrophe et en anticipant les impacts potentiels des aléas naturels, les évaluations des risques de catastrophe et des risques climatiques peuvent aider les gouvernements, les populations, les entreprises et les individus à prendre des décisions informées pour se prémunir contre les impacts éventuels.

La réduction des risques : l’information sur les risques de catastrophe peut être utilement exploitée en vue de l’élaboration des stratégies, plans et projets de développement qui peuvent à leur tour contribuer à réduire ces risques. Deux approches peuvent être adoptées à cet effet : éviter de créer des risques supplémentaires ou s’attaquer aux risques actuels.

La préparation : il est essentiel de mettre en place un train de mesures efficaces, car les risques de catastrophe ne sont jamais totalement éliminés. Une préparation fondée sur des systèmes d’alerte précoce permet de sauver des vies, de protéger les moyens de subsistance et constitue en outre l’un des moyens les plus rentables de réduire les répercussions des catastrophes.

La protection financière : les stratégies de protection financière prémunissent les pouvoirs publics, les entreprises et les ménages du fardeau économique occasionné par les catastrophes. Ces stratégies comprennent notamment les programmes visant à accroître la capacité financière de l’État, pour lui permettre de faire face aux situations d’urgence tout en protégeant l’équilibre budgétaire.

La reconstruction planifiée pour une meilleure protection : les défis de la reconstruction sont aussi l’occasion de promouvoir la gestion des risques de catastrophe au moyen d’une planification intégrée des activités de relèvement et de reconstruction en vue d’une protection accrue contre les risques futurs, qui mettra le développement à l’abri des chocs sur le long terme.

Résultats

Le nombre de stratégies d’aide/partenariat-pays élaborées par la Banque mondiale prenant désormais en compte les risques de catastrophe et les risques climatiques dans leur approche du développement témoigne de son engagement croissant vis-à-vis de cet enjeu. De toutes les stratégies d’aide-pays mises en place au cours de l’exercice 2013, 85 % considèrent les aléas naturels comme un défi pour le développement durable, contre 46 % seulement en 2006.

La Banque a joué un rôle décisif dans la formulation de solutions novatrices de financement des risques de catastrophe. L’assistance de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et de l’Association internationale de développement (IDA) a aidé les pays exposés à des phénomènes naturels destructeurs au moyen d’instruments et d’investissements innovants. C’est le cas notamment du tout premier mécanisme régional de financement des catastrophes, le Fonds caraïbe d’assurance contre les risques de catastrophes (a), établi en 2007. Outre l’assistance technique apportée pour la création du Fonds, la Banque mondiale a couvert les coûts d’adhésion de plusieurs pays de la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et a contribué au Fonds fiduciaire multidonateurs. Deux semaines après le séisme qui a frappé Haïti en 2010, le CCRIF a transféré 8 millions de dollars au gouvernement haïtien pour lui assurer des liquidités immédiates.

S’inspirant du CCRIF, l’Initiative d’évaluation et de financement des risques de catastrophe dans le Pacifique (a) vise à donner suite à une vaste évaluation des risques réalisée dans 15 nations océaniennes. Actuellement, la Banque mondiale conseille plus de 40 pays pour des options de protection financière. La Colombie met par exemple en place depuis 2012 des polices d’assurance normalisées pour tous les édifices publics, afin d’améliorer la qualité de la couverture et de réduire les primes. Cela concerne désormais les contrats d’assurance pour les concessions octroyées dans le domaine des infrastructures (qui représentent un total de 38 milliards de dollars sur les cinq prochaines années).

À travers la Facilité mondiale pour la prévention des risques de catastrophes et le relèvement (GFDRR), la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et les partenaires de l’Union européenne (UE) ont intensifié leur appui aux pays exposés aux catastrophes naturelles et, dans le cas des pays du Moyen-Orient, d’Afrique du Nord et d’Afrique, à la sécheresse notamment. La Banque a soutenu les évaluations des besoins post-catastrophe (a) entreprises par les gouvernements à la suite de la vague de sécheresse qui a balayé la Corne de l’Afrique et le Sahel. À Djibouti, la réalisation rapide d’une évaluation des besoins post-catastrophe en 2011 a facilité la mobilisation de 13 millions de dollars pour atténuer les effets d’une sécheresse longue de quatre années et qui avait touché plus de 120 000 millions d’habitants dans les zones rurales, entraînant un manque à gagner pour le pays de 96 millions de dollars. Aujourd’hui, ce programme appuie la mise en place d’un régime national de protection sociale des moyens de production, doté de 5 millions de dollars, qui vise à améliorer l’accès à l’eau dans les communautés rurales.

Aux Philippines, la Banque mondiale a contribué au renforcement des capacités des autorités nationales et locales à réaliser leurs propres évaluations post-catastrophe. Fort de cet appui, le gouvernement a pu mener à bien une évaluation des besoins après le passage du typhon Haiyan en 2013. Une équipe de la Banque mondiale a fourni une assistance technique pour apprécier rapidement les dégâts subis par les infrastructures et d’autres actifs essentiels. La Banque aide aussi les autorités à concevoir un plan exhaustif de relèvement et de reconstruction dans l’objectif de « reconstruire en mieux » et d’introduire un système de suivi des opérations. Cette mobilisation rapide lui a permis de décaisser un prêt à l’appui des politiques de développement d’un montant de 500 millions dans les semaines qui ont suivi la catastrophe.

À la demande des autorités du Sri Lanka, la Banque mondiale a appuyé la transformation de la métropole de Colombo, menacée par les inondations, dans le cadre du Projet de développement urbain approuvé en mars 2012 et dont les gains économiques et sociaux ont été multiples. Pratiquement 1,6 million d’habitants ont bénéficié des mesures d’atténuation du risque d’inondation, dont environ 220 000 résidents des communes de Colombo, Dehiwela-Mt Lavinia, Sri Jayawardenapura-Kotte et Kolonnawa.

La BIRD a par ailleurs aménagé certains de ses instruments financiers pour les besoins de la gestion des risques de catastrophe. C’est notamment le cas des prêts à l’appui des politiques de développement qui peuvent prévoir une option de tirage différé pour les risques liés aux catastrophes (a). Ce dispositif ex ante apporte un appui budgétaire immédiat aux pays membres de la BIRD. Sur les 16 prêts à l’appui des politiques de développement axés sur la gestion des risques de catastrophe que la Banque mondiale a approuvés depuis 2008, huit comportaient une option de tirage différé visant à renforcer les moyens des gouvernements aux prises avec les conséquences de catastrophes naturelles. La Colombie, le Costa Rica, El Salvador, le Guatemala et les Philippines ont reçu des aides à ce titre, avec des décaissements en leur faveur de respectivement 150, 24, 50, 85 et 500 millions de dollars, qui leur ont permis d’engager sans tarder les activités de relèvement et de reconstruction après les catastrophes dont ils ont été les victimes.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Le portefeuille de la Banque mondiale pour la gestion des risques de catastrophe est passé de 2 milliards de dollars en 2010 à 3,8 milliards en 2013. La part importante du financement de l’IDA sur ce dernier exercice (64 %) mérite d’être soulignée, qui témoigne de la montée en puissance de ce type d’activités dans ses opérations. La gestion des risques de catastrophe a représenté 11,1 % du total des engagements approuvés de la BIRD et de l’IDA sur l’exercice 2013, en hausse par rapport à la moyenne de 9,4 % sur la période 1984-2005.

De toutes les régions, c’est l’Afrique qui a le plus souvent bénéficié de cette généralisation des opérations de gestion des risques de catastrophe. Mais l’Asie de l’Est et le Pacifique, l’Amérique latine et les Caraïbes ainsi que l’Asie du Sud ont également reçu une aide supérieure à 500 millions de dollars en 2013.

Ces opérations comportent désormais des mesures destinées à renforcer la résilience, composantes clés des projets afin que la gestion des risques de catastrophe devienne partie intégrante de toutes les actions de développement. L’IDA a réalisé de nouveaux investissements en réponse à des catastrophes majeures survenues au cours des dernières années. En outre, des prêts d’urgence au relèvement ont été approuvés tant par l’IDA que par la BIRD en vue de la restauration des services et des infrastructures publics à la suite de catastrophes récentes. L’intégration systématique d’évaluations des risques de catastrophe dans la conception et la mise en œuvre de tous les projets financés par la Banque mondiale n’est pourtant pas encore acquise et l’institution va devoir redoubler d’efforts.

On observe une harmonisation de plus en plus poussée des portefeuilles de projets liés à la gestion des risques de catastrophe et de ceux portant sur l’adaptation climatique. En 2013, 80 % des opérations approuvées par le Groupe de la Banque mondiale et présentant des co-avantages sur le plan de l’adaptation climatique avaient aussi des effets bénéfiques pour la gestion des risques de catastrophe. Ensemble, ces deux axes représentent un portefeuille de 4,4 milliards de dollars. L’alignement institutionnel entre ces deux disciplines devrait se poursuivre, étant donné l’importance accordée dans la 17^e reconstitution de ressources de l’IDA au changement climatique et à la gestion des risques de catastrophe, la convergence croissante des sources de financement internationales et la constitution, au sein du Groupe, de nouvelles Pratiques mondiales.

Partenaires

La gestion des risques de catastrophe est universellement considérée comme une priorité de développement depuis l’adoption du Cadre d’action de Hyogo, signé en 2005 par 168 gouvernements et organisations internationales, dont le Groupe de la Banque mondiale et les Nations Unies, pour appuyer la prévention des catastrophes dans le monde.

La GFDRR, qui est un dispositif de financement en partenariat, réunit 43 gouvernements et huit organisations internationales. Conscients de l’utilité des partenariats et des synergies dans les situations post-catastrophe, la Banque mondiale, les Nations Unies et la Commission européenne ont signé en 2008 une Déclaration commune sur les évaluations post-crise et la planification du relèvement dans le but d’améliorer la coordination de l’aide apportée aux pays touchés.

La Banque mondiale collabore étroitement avec le PNUD à l’élaboration d’un guide sur le relèvement après une catastrophe, afin d’orienter les initiatives engagées à cet effet. Elle travaille également avec l’Organisation météorologique mondiale (OMM) sur différents programmes hydrométéorologiques de par le monde.

La GFDRR a par ailleurs étendu ses partenariats internationaux, avec notamment une croissance sensible de la communauté d’experts mondiaux de la compréhension du risque. Aujourd’hui, celle-ci réunit plus de 2 800 membres de 125 pays, de tout profil (représentants des secteurs public et privé, d’organisations multilatérales, de la société civile ou des milieux universitaires, scientifiques et technologiques).

Les partenariats assument de plus en plus des formes nouvelles et créatives, notamment avec l’intervention des communautés spécialisées et de la société civile. On peut ainsi voir des « communautés techniques bénévoles » mobiliser leurs compétences pour résoudre certains aspects les plus complexes de la gestion des risques de catastrophe, tels que la cartographie des risques et l’évaluation des solutions d’atténuation. Un partenariat public-privé baptisé Random Hacks of Kindness (RHoK) (a) rassemble 150 gouvernements et des représentants du secteur privé et de la société civile qui appuient cette initiative dans le monde entier.

Autre exemple, le partenariat novateur ayant débouché sur l’Initiative indonésienne d’évaluation des scénarios d’urgence (a), conçue en partenariat avec l’Agence indonésienne de gestion des catastrophes (BNPB), la GFDRR/la Banque mondiale et le gouvernement australien.

Perspectives

En 2015, trois processus internationaux permettront de faire de la résilience aux catastrophes et au changement climatique l’une des priorités de l’ordre du jour du développement : le nouvel accord international sur le changement climatique, les objectifs appelés à succéder aux OMD (et notamment les objectifs de développement durable) et le cadre post-2015 pour la réduction des risques de catastrophe.

La Banque mondiale fournira en temps utile à ses pays partenaires des connaissances et des compétences de pointe sur la gestion des risques de catastrophe et continuera d’assurer son intégration dans tous les secteurs d’investissement. Elle aidera les pays à produire et à exploiter des informations sur les risques, à développer les profils de risque nationaux et sectoriels, à renforcer les capacités et à utiliser les analyses spatiales et structurelles des risques pour mieux planifier leurs investissements.

Elle s’efforcera d’accroître son assistance technique et les financements en faveur de la gestion des risques de catastrophe dans les pays en développement à haut risque qui n’ont pas les ressources ni les capacités nécessaires pour investir dans des activités de réduction des risques à long terme. Par ailleurs, elle développera son appui consultatif à l’élaboration de profils d’exposition financière et de stratégies de financement du risque, ainsi qu’au développement de marchés intérieurs durables pour l’assurance des risques de catastrophe.

Le Groupe de la Banque mondiale prévoit, à terme, d’approfondir les réflexions sur le changement climatique et les risques de catastrophe dans les pays membres de l’IDA en particulier. Les engagements stratégiques adoptés lors de la 17^e reconstitution des ressources de l’IDA appellent à l’intégration du changement climatique et des risques de catastrophe dans les opérations de la Banque mondiale et imposent quatre conditions : i) tous les cadres de partenariat-pays de l’IDA devront comprendre des volets sur le climat et les risques de catastrophe ; ii) toutes les nouvelles opérations de l’IDA devront intégrer ces deux aspects ; i) l’IDA soutiendra au moins 25 pays membres supplémentaires pour les aider à tenir compte de ces facteurs dans leurs politiques de développement ; et iv) l’IDA devra renforcer et améliorer ses modalités de suivi afin d’identifier les co-avantages de la gestion des risques de catastrophe et du changement climatique dans ses activités d’assistance technique assorties ou non de prêts.

Bénéficiaires

« Je me rappelle encore du cyclone Sidr, en 2007 », confie Hasina Begum, directrice de l’école primaire Paschim Napitkhali de Barguna (Bangladesh). « On avait été prévenu, mais rien ne pouvait vraiment nous préparer à ce qui est arrivé. Le cyclone est passé sur Barguna, la ville où j’habite, avec une intensité inimaginable. Les gens étaient complètement vulnérables face à la puissance des rafales et de la pluie, et nombre d’entre eux avaient abandonné leurs maisons et leurs possessions pour se réfugier dans les abris anticycloniques, comme mon école. » L’école primaire Paschim Napitkhali, un bâtiment tout simple de deux étages, a permis de sauver des vies en 2007, lorsque Barguna et d’autres régions côtières ont été balayées par une marée de tempête de plus de cinq mètres de haut. Créée par le père d’Hasina, l’école avait été ultérieurement reconstruite et sert à la fois d’école et d’abri anticyclonique. En 2007, cet abri a permis à lui seul de sauver plus de 800 vies.

Compte tenu de la fréquence et de la gravité accrues des catastrophes naturelles provoquées par le changement climatique, le Bangladesh doit se préparer à cette incertitude croissante. C’est dans cette optique qu’environ 700 abris anticycloniques sont en cours de construction ou de rénovation, selon des normes mieux adaptées, avec l’appui de la Banque mondiale (a).