Chapitre 2 . COVID-19 et risques de bilan des banques : améliorer la transparence et faciliter la gestion des prêts douteux

Il n’existe aucun précédent historique de l’ampleur des moratoires sur la dette et des interventions dans le secteur financier que les pays ont mis en œuvre pour atténuer la pression économique immédiate sur les ménages et les entreprises pendant la pandémie de COVID-19. Ces interventions ont atteint leur objectif à court terme : les ménages et les entreprises n’ont pas été contraints de faire défaut en grand nombre et, à la fin de 2021, les banques n’avaient pas connu une augmentation massive des prêts non productifs. Pourtant, tout le monde s’accorde à dire que les prêts douteux vont augmenter à mesure que les gouvernements réduiront leur interventioni. Le risque qui en découle est que les autorités de surveillance et les responsables politiques seront confrontés au défi d’interpréter des bilans opaques qui peuvent dissimuler l’étendue des difficultés croissantes de remboursement des dettes.

Avec le temps, le surendettement croissant des emprunteurs se traduira probablement par des pressions de plus en plus fortes sur la qualité des actifs bancaires, qui se refléteront dans la hausse des ratios de prêts non productifs. Pour comprendre l’ampleur des difficultés, élaborer une stratégie bien renseignée permettant de maîtriser ces prêts et assurer un suivi rapide des banques en difficulté, les décideurs ont besoin de données fiables, actualisées et économiquement valables sur l’exposition de chaque banque aux actifs problématiques. Le manque de transparence sur l’ampleur des prêts non productifs peut donc retarder la formulation d’une politique globale pour résoudre ce problème. Des créances douteuses non résolues réduisent la capacité des banques à soutenir la reprise économique par de nouveaux prêts et touchent de manière disproportionnée les groupes mal desservis qui sont généralement les premiers à être privés de crédit, exacerbant ainsi les déséquilibres en matière d’accès au financement. Ce manque de transparence autour des prêts non productifs peut également affaiblir la confiance dans le secteur financier et, dans des cas extrêmes, dégénérer en une crise bancaire systémique pouvant conduire à une récession grave et prolongée entraînant des conséquences sur la pauvreté et les inégalités.

L’expérience montre que les problèmes ayant trait à la qualité des actifs ne se résolvent pas d’eux-mêmes sans une réponse rapide et globale des pouvoirs publics. Ignorés, les prêts non productifs ont tendance à augmenter, créant des pertes croissantes pour le système financier. Si ces problèmes deviennent systémiques, les pertes de production sont généralement très persistantes, en particulier dans les pays où les banques ont une capacité limitée à absorber l’augmentation des provisions et des pertes liées à la hausse des prêts non productifs (figure 2.1). Bien que l’ampleur de ce défi dans le contexte de la COVID-19 soit sans précédent, les outils pour le relever sont bien compris et peuvent impulser une sortie plus équitable de la pandémie.

Figure 2.1 Capacité des systèmes bancaires à absorber l’augmentation des prêts non productifs, par région de la Banque mondiale et par groupe de pays classés selon le revenu

Bien que les préoccupations relatives aux prêts non productifs portent souvent sur les banques classiques, les institutions de microfinance dont les services s’adressent principalement aux ménages à faible revenu et aux micro, petites et moyennes entreprises (MPME), notamment sur les marchés à faible niveau de revenu, sont confrontées à des défis similaires. Contrairement à ce qui était prévu, les institutions de microfinance ont mieux résisté à la pandémie à la fin de l’année 2021. Mais cette situation peut changer et les pressions sur la qualité des prêts peuvent augmenter à mesure que les moratoires sur le crédit sont levés et que les prêts restructurés arrivent à échéance. La stratégie décrite ici et au chapitre 2 pour appuyer l’identification et la gestion diligentes des prêts non productifs s’applique donc fondamentalement, sinon dans sa mise en œuvre spécifique, aux institutions de microfinance. Ses éléments clés sont exposés plus loin.

Améliorer la transparence et réduire les incitations aux erreurs de mesure

Une première étape importante consiste, pour les organismes de régulation et les autorités de contrôle, à établir des règles contraignantes et des mécanismes d’application efficaces qui favorisent la transparence sur la santé financière des banques. C’est un défi en période faste, mais encore plus pendant la crise actuelle en raison de l’incertitude qui plane sur les perspectives économiques et l’ampleur et la persistance des pertes de revenu subies par les ménages et les entreprises. Le recours généralisé aux moratoires sur la dette et à d’autres mesures de soutien a réduit la comparabilité des indicateurs de prêts non productifs à l’intérieur d’un même pays, d’un pays à l’autre et dans le temps. Pour favoriser la transparence, les banques et les autorités de contrôle doivent nécessairement utiliser des définitions internationalement reconnues des prêts non performants et des expositions non réglementées dans le but de surveiller et d’évaluer la qualité des actifs des banques de manière cohérente, tant au niveau des pays que d’un pays à l’autre, mais aussi de faciliter l’adoption de mesures adaptées pour résoudre les problèmes croissants de qualité des actifs. L’assouplissement des définitions réglementaires masque les vrais défis concernant la qualité des actifs des banques et doit être évité.

Des définitions réglementaires rigoureuses devraient être étayées par un contrôle bancaire efficace. Les contrôleurs bancaires, qui sont chargés de faire appliquer ces définitions réglementaires, doivent veiller à ce que les banques respectent les règles prudentielles. À mesure que la pression sur la qualité des actifs des banques s’accroît, celles-ci ont tendance à dissimuler l’ampleur de leurs difficultés afin d’éviter une réaction des autorités de contrôle ou du marché. Face à cette pression, certaines banques peuvent exploiter les failles de la réglementation ou se livrer à des pratiques douteuses, telles que la reconduction indéfinie des prêts (c’est-à-dire le renouvellement des prêts accordés à des entreprises peu viables pour en différer continuellement le remboursement), la surévaluation des garanties ou la suppression des prêts du bilan pour présenter une image exagérément optimiste de la qualité des actifs, ce qui peut rendre beaucoup plus difficile le travail d’une autorité de contrôle.

Résoudre le problème des prêts douteux par des interventions réglementaires

Les banques peuvent être encouragées par diverses interventions des pouvoirs publics à intensifier leurs efforts pour trouver des solutions aux prêts douteux. Par exemple, les autorités chargées du contrôle bancaire peuvent exiger des banques qu’elles mettent en place des unités internes spécialisées dans la résolution des problèmes, afin de recouvrer les prêts antérieurs. Ces unités seraient dotées du personnel et des ressources nécessaires pour appliquer une méthodologie standard d’évaluation de la viabilité des emprunteurs. De cette manière, une banque peut renforcer sa capacité à éliminer les prêts non productifs rapidement et efficacement, tout en maintenant les opérations bancaires qui soutiennent la création de nouveaux prêts et le traitement des prêts douteux.

Les interventions des pouvoirs publics, telles que les stratégies nationales de résolution du problème des prêts non productifs visant à coordonner les efforts de règlement de ces prêts entre les acteurs de l’économie, peuvent également jouer un rôle dans l’accélération de la réduction des créances douteuses. Par exemple, le gouvernement de la Serbie a créé un groupe de travail national sur les prêts non productifs en mai 2015 après que le ratio de ces créances du système bancaire a atteint 23,5 % au lendemain de la crise financière mondiale. Ce groupe de travail, qui comprenait des représentants des secteurs public et privé, a élaboré et mis en œuvre une stratégie globale de réduction des prêts non productifs qui a contribué à en ramener le ratio au niveau historiquement bas de 3,4 % en septembre 2020ii.

Bien que les banques soient les premières responsables de la gestion des prêts douteux, des interventions publiques de plus grande envergure peuvent s’avérer nécessaires si le volume de ces prêts met en péril la capacité du système bancaire à financer l’économie réelle ou menace la stabilité du système financier. Certains pays ayant connu un niveau élevé de prêts non productifs ont créé des sociétés publiques de gestion d’actifs (AMC) pour gérer les prêts douteux retirés des bilans bancaires. Une telle mesure pourrait contribuer à rétablir la confiance du public dans le secteur bancaire et à éviter le bradage inutile. En Malaisie (Danaharta) et en Espagne (SAREB), des sociétés publiques de gestion d’actifs ont été créées conjointement avec des plans de recapitalisation des banques financés par des fonds publics, l’objectif étant de remédier aux difficultés rencontrées par le gouvernement pour fournir des capitaux, sans lesquels les banques n’auraient pas été en mesure de reconnaître de manière transparente l’étendue de leur exposition aux prêts douteux. Le bien-fondé et l’efficacité des sociétés publiques de gestion d’actifs dépendent toutefois des circonstances propres à chaque pays et de la solidité de la conception globale de ces sociétés. Il s’agit d’un domaine dans lequel les économies émergentes ont souvent rencontré de sérieux problèmes.

S’occuper des banques en difficulté

Combinés à des mesures destinées à renforcer les réserves de capitaux des banques et à exiger des banques qu’elles développent la capacité de traiter les prêts non productifs de manière opérationnelle, les efforts visant à imposer la transparence peuvent souvent contribuer à résoudre les problèmes des banques en difficulté. Dans de rares cas cependant, les banques peuvent être incapables de gérer les tensions financières liées à l’augmentation des prêts non productifs et de mettre au point un plan de redressement viable. Cette situation rend encore plus urgente la nécessité de définir un train de mesures rigoureuses pour aider les banques en difficulté à se relever et appliquer des instruments de résolution pour celles qui sont en faillite. Les mesures visant les banques en faillite devraient porter notamment sur un régime juridique qui distingue les faillites bancaires du cadre général de l’insolvabilité du pays et qui offre aux autorités un éventail plus large de moyens d’action avant que les banques ne deviennent insolvables. La panoplie d’outils nécessaire devrait, entre autres, donner à ces autorités le pouvoir de répartir les pertes entre les actionnaires et les détenteurs de créances non assurées, protégeant ainsi les contribuables contre les pertes subies par le secteur financier.

Les autorités chargées de s’occuper des banques en difficulté devraient toujours donner la priorité aux solutions préconisées et financées par le secteur privé, l’utilisation de fonds publics pour résoudre une crise ne devant intervenir qu’en dernier ressort, après que les solutions du secteur privé ont été entièrement épuisées et uniquement pour remédier à une menace aiguë et manifeste pour la stabilité financière.