Prix du carbone et changement climatique : envoyer un signal fort

Alors que la première génération des marchés du carbone progresse difficilement, il semble plus important que jamais d’envoyer un signal-prix fort si nous voulons endiguer un changement climatique aux conséquences délétères.

Même s’ils étaient totalement respectés, les engagements actuels de réduction des émissions de gaz à effets de serre (GES) placent le monde sur une trajectoire de réchauffement bien supérieure à 2°C. Or, comme on le sait désormais, même l’objectif adopté par la communauté internationale de maintenir la hausse moyenne de la température du globe à 2°C ne nous préserve pas totalement de conséquences graves. Le réchauffement planétaire n’est pas uniquement un défi — et un désastre — sur le plan écologique. C’est aussi une menace de premier plan sur nos efforts de réduction de la pauvreté et de partage de la prospérité pour des millions d’êtres humains.

Pour mieux comprendre l’impact du changement climatique sur le développement, la Banque mondiale a commandé un rapport scientifique qui conclut aux conséquences dramatiques d’un réchauffement moyen de 4°C d’ici la fin du siècle, un scénario qui se concrétisera si nous n’agissons pas de manière concertée dès à présent.

Conscient des enjeux, le Groupe de la Banque mondiale multiplie les travaux sur l’atténuation et l’adaptation au changement climatique et la gestion des risques de catastrophes et resserre ses collaborations avec d’autres organismes, dans un triple objectif :

i) construire des villes sobres en carbone et résilientes aux aléas climatiques, en réunissant financements directs et expertise et en aidant les villes en plein essor à éviter le piège des infrastructures grosses consommatrices de carbone ;

ii) développer une agriculture « climato-intelligente » (a) qui permette, par le biais d’une action unifiée, de récolter un triple dividende : des rendements et revenus en hausse, des exploitations agricoles plus résilientes et une amélioration de la fixation du carbone dans le sol ;

iii) œuvrer avec d’autres pour accélérer les mesures d’efficience énergétique, les investissements dans les énergies renouvelables et l’accès universel à des sources modernes d’énergie (a).

Mais la Banque mondiale sait qu’elle ne peut agir seule, sans réaction mondiale concertée, capable de susciter des initiatives d’atténuation des émissions dans les pays les plus pollueurs, la mise en place d’incitations et de prix adéquats, et l’apport de financements à l’appui d’une croissance sobre en carbone. Notre réponse doit être à la hauteur des enjeux climatiques et nous placer sur une nouvelle trajectoire qui nous conduise vers nos objectifs fondamentaux : mettre fin à la pauvreté et œuvrer pour une prospérité partagée.

Cette action mondiale doit s’articuler autour de deux grands volets : supprimer les subventions aux combustibles fossiles, néfastes pour l’environnement, et valoriser le prix du carbone à un niveau soutenu et prévisible. Nous sommes déterminés à poursuivre nos collaborations pour progresser sur ces deux plans.

Le juste prix du carbone

Soyons clairs : la première étape de toute action contre le changement climatique est celle de l’engagement politique au plus haut niveau, avec la fixation dans chaque pays de cibles ambitieuses de réduction des émissions.

La détermination du prix du carbone peut se faire par les marchés ou par la fiscalité, le choix des instruments dépendant du contexte national et des secteurs. Mais dans cette lutte contre le changement climatique où le temps n’est pas notre allié, mieux vaut tabler sur les mécanismes de marché pour enclencher une réduction rapide et de grande ampleur des émissions.

L’existence d’un marché mondial élargi et donc plus liquide nourrira un niveau suffisant d’ambition, puisqu’il entraînera une baisse du coût des mesures d’atténuation, catalysera l’innovation et mobilisera partout dans le monde des investissements en faveur de technologies sobres en carbone.

Fort heureusement, un nombre grandissant de pays, de provinces et de villes aux quatre coins du globe sont d’ores et déjà engagés dans la conception et la mise en place de dispositifs de réduction des émissions et d’échange de quotas.

Le soutien aux autorités nationales et infranationales œuvrant en ce sens doit être notre priorité. Les dispositifs d’échanges sur les marchés suscitent beaucoup d’intérêt, certains acteurs ayant déjà passé des accords bilatéraux à cet effet. L’adoption d’approches et de cadres communs facilitera les rapprochements, sachant que le partage d’idées et d’expériences bat déjà son plein. Mais comme chaque pays choisira l’approche qui lui convient le mieux, les marchés seront plus ou moins hétérogènes, ce qui exige de faire preuve de souplesse. Nous devons adopter une stratégie flexible qui reconnaisse et intègre les différences nationales et qui soutienne des transactions efficaces sur des marchés du carbone divers par nature, qu’ils soient domestiques ou régionaux, existants ou en formation, ainsi que sur un large éventail d’actifs.

Il conviendra dès lors d’étudier la faisabilité d’un marché mondial du carbone qui reposerait sur les éléments suivants : prix et taux de change calculés de manière à soutenir la fongibilité entre les différentes classes d’actifs carbone ; « monnaie-carbone » de réserve utilisée à des fins de conversion et d’échanges d’actifs ; et services et institutions d’appui à un marché mondial. Bien entendu, toute initiative de ce type sera sous-tendue par le principe de l’intégrité environnementale.

On pourrait par exemple introduire des systèmes indépendants d’évaluation des actifs carbone, afin d’informer les marchés et les régulateurs nationaux sur les risques relatifs et l’intégrité environnementale, ou encore une sorte de banque centrale internationale pour le carbone qui soutiendrait si besoin les réserves nationales et régionales afin d’éviter de trop amples mouvements de prix. Cette banque centrale pourrait servir de chambre de compensation pour décider des taux de change et agir éventuellement comme « teneur de marché » pour les nouveaux actifs. Elle pourrait aussi superviser une plateforme de règlement pour assurer un suivi des transactions internationales et des avoirs selon les différentes classes d’actifs.

En l’état actuel des choses, alors que certains doutent de l’efficacité même d’un marché du carbone, on peut être optimiste en observant le degré d’innovation dont font preuve les pays qui tentent de mettre en place ces mécanismes de marché. Il apparaît que le fait de donner un prix au carbone produit effectivement des résultats à condition de se doter d’un mécanisme flexible et calé sur les initiatives politiques des pays, et notamment sur leurs priorités économiques.

Alors que les prix s’effondrent sur les grands marchés du carbone, à l’instar du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne, de multiples initiatives de ce type voient le jour dans plusieurs pays. Et, sans surprise, bon nombre d’entre elles intègrent des fonctionnalités pour parer à la volatilité extrême des prix.

Partenariat pour le développement des marchés du carbone

En mars, la Banque mondiale a accueilli une réunion du Partenariat pour le développement des marchés du carbone (PMR) (a), une alliance en plein essor de plus de 30 pays développés et en développement réfléchissant à diverses solutions de tarification du carbone. Elle en assure le secrétariat et l’administration, et constitue aussi le principal partenaire chargé d’appuyer les initiatives. Et l’idée fait des émules, de plus en plus de pays prenant des mesures novatrices en la matière.

La Chine fait œuvre de pionnier à cet égard, avec sept programmes pilotes couvrant cinq villes, deux provinces et quelque 246 millions d’habitants pour un PIB cumulé de 1 600 milliards de dollars. Ils devraient démarrer cette année, à Shenzhen (juin), puis à Pékin et à Shanghai. Ces initiatives pilotes ouvriront la voie à la création d’un marché national du carbone, la Chine réfléchissant déjà à jeter des passerelles avec d’autres systèmes d’échange de quotas.

Le PMR soutient aussi le Chili, qui développe les éléments d’un tel système dans son secteur de l’énergie, dont un mécanisme d’enregistrement des émissions de GES pour superviser l’octroi de permis.

L’Afrique du Sud entend tester une fiscalité du carbone dès 2015, qui prévoit un système de compensation pour aider les entreprises à tenir leurs engagements.

La Corée du Sud, qui ne fait pas partie du PMR, élabore la première phase de son système d’échange de quotas, censé être opérationnel en 2015. Quant à la Californie, les obligations découlant de son programme de plafonnement et d’échange (cap-and-trade) sont entrées en vigueur au début de l’année 2013 et devraient couvrir 85 % des émissions de l’État en 2015, quand elles seront élargies aux fournisseurs de carburant.

Des initiatives porteuses d’innovations

Les progrès observés à l’échelle des pays offrent des raisons d’espérer. Ce sont les capacités d’innovation et d’anticipation mais aussi l’énergie des personnes responsables des dispositifs nationaux et infranationaux qui nous ont convaincus, à la Banque mondiale, de l’existence d’un mouvement en faveur de la tarification du carbone et de l’opportunité de développer ces marchés pleins d’avenir.

Nous espérons susciter un nouveau débat, sans prétendre détenir la ou les solutions ni avoir l’exclusivité de la réponse. Ce que nous savons, en revanche, c’est que nous devons agir ensemble — décideurs, secteur privé et société civile — pour développer nos idées, apprendre les uns des autres et choisir de concert nos prochaines actions pour porter une ambition politique plus résolue et la traduire en un signal de prix pour le carbone qui soit fort et prévisible.

Le Groupe de la Banque mondiale entend bien continuer à soutenir l’innovation, à offrir son appui analytique à tous les pays qui réfléchissent à leurs options « carbone » et à étudier les mécanismes qui donneront aux marchés une envergure adaptée aux défis à relever.

Nous n’avons pas le droit à l’erreur. L’atténuation du changement climatique est à ce prix.