Services publics : optimiser les performances des fournisseurs pour améliorer le quotidien des pauvres

Juan Ramirez vit à Oaxaca, au Mexique. Pour satisfaire les besoins en eau domestiques de la famille, il doit s’approvisionner auprès de camions-citernes, ce qui lui coûte pratiquement cinq fois plus cher que s’il était raccordé à l’eau courante. Il doit aussi acheter son eau potable, une charge qu’il peine à assumer avec son salaire d’ouvrier du bâtiment.

Des millions d’êtres humains dans le monde restent, comme lui, privés d’accès aux services de base que sont l’eau et l’assainissement, l’électricité et les télécommunications. Un problème particulièrement aigu en milieu rural et qui constitue un obstacle de taille pour éradiquer l’extrême pauvreté et promouvoir une prospérité partagée.

L’enjeu consiste notamment à améliorer la performance des compagnies assurant ces services d’utilité publique. En Amérique latine et aux Caraïbes par exemple, les prestations d’une majorité d’entre elles ont nettement gagné en qualité depuis une vingtaine d’années, mais les écarts de performance restent considérables. Ce qui signifie qu’une grande partie de la population doit encore survivre sans ces services essentiels.

Pourquoi les fournisseurs de services publics n’ont pas tous le même niveau d’efficacité ?

Comment expliquer de tels écarts de performance ? C’est l’interrogation au cœur d’une récente publication intitulée Uncovering the Drivers of Utility Performance. Cet ouvrage, qui se penche sur les facteurs de performance des fournisseurs de services publics, conclut au caractère déterminant de trois éléments : la structure du capital social, la gouvernance réglementaire et la gouvernance d’entreprise.

L’analyse s’appuie sur une série de données originales couvrant douze pays d’Amérique latine et des Caraïbes : Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, El Salvador, Guatemala, Mexique, Nicaragua, Panama, Pérou et Trinité-et-Tobago. Plus de 250 compagnies d’électricité et 1 700 entreprises d’eau et d’assainissement sont ainsi passées au crible ; les chercheurs ont aussi exploité des données détaillées sur les prestataires de services de télécommunication, les opérateurs privés dans le secteur des infrastructures, les cadres réglementaires et les incitations internes à la performance.

« Cette étude propose une évaluation exhaustive et fondée sur des données probantes de l’impact de la participation du secteur privé, de la réglementation et des structures de gouvernance sur la performance des entreprises d’utilité publique (électricité, eau et télécoms). Elle s’inscrit dans le cadre des efforts de la Banque mondiale pour appliquer la rigueur économétrique de ses experts aux enjeux du quotidien, afin d’aider au mieux ses clients à améliorer le bien-être des populations », déclare Augusto de la Torre, économiste en chef de la Région Amérique latine et Caraïbes à la Banque mondiale.

Participation d’acteurs publics et privés

Le rapport montre, qu’en moyenne, les entreprises privées sont plus performantes que leurs homologues du secteur public, même s’il convient de nuancer : on trouve des canards boiteux dans les deux secteurs. Mais pour l’électricité par exemple, la productivité de la main-d’œuvre des opérateurs privés est deux fois supérieure à celle des entreprises publiques.

« Sous réserve d’être soigneusement planifiée et mise en place, la participation d’opérateurs privés pour assurer des services d’utilité publique a un effet positif sensible sur la productivité, l’efficience et la qualité. Dans les télécoms, cela a par ailleurs permis d’augmenter la production et la couverture », analyse Luis A. Andrés, un des co-auteurs du rapport.

Mais privatiser ne résoudra pas tous les problèmes. En tant que régulateur et prestataire de services, l’État joue un rôle crucial dans l’amélioration des résultats du secteur. Des organismes indépendants de réglementation sont indispensables, qui doivent agir en toute transparence et responsabilité et échapper à l’ingérence du politique. Les entreprises publiques doivent se doter d’un mécanisme solide de redevabilité, avec un conseil d’administration indépendant, un personnel compétent, des dispositions relatives à la divulgation de l’information et un système d’évaluation des résultats.

Améliorer la performance du secteur

Le rapport estime que l’amélioration de la performance du secteur passe par une approche globale adaptée à la spécificité de chaque contexte. En plus d’une saine réglementation, les résultats dépendent des incitations et des structures du marché, qui ont fait l’objet de modélisations et de tests empiriques ; ils sont également fonction d’autres facteurs, comme les mécanismes de subventions et la responsabilité sociale, qui sont en revanche peu traités dans les études économétriques.

« Notre intention était d’éclairer la science de la prestation dans l’ensemble du secteur des infrastructures. Nous avons donc constitué un panel de données portant sur plusieurs centaines d’entreprises d’utilité publique et sur une décennie de réformes. L’analyse minutieuse de ces informations lève enfin le voile sur les déterminants de la performance de ces compagnies et donne aux décideurs une bonne idée des conséquences à attendre d’un changement de structure du capital social d’un opérateur, du cadre réglementaire et même des dispositifs de gouvernance d’entreprise », souligne Jordan Schwartz, autre co-auteur du rapport.

D’où cette série de recommandations aux décideurs qui envisagent de réformer le secteur :

• hiérarchiser les objectifs de performance, afin de voir quelles sont les solutions a priori les mieux adaptées ;
• tirer les leçons du passé : la législation et les contrats de concession doivent garantir une efficacité durable dans le secteur, attribuer et atténuer les risques et décourager les offres opportunistes et la renégociation ;
• conserver à l’État un rôle important dans la fourniture des services d’infrastructure, même en présence d’opérateurs privés. Les pouvoirs publics doivent s’assurer que les ressources et les politiques améliorent l’accès des pauvres à ces services ;
• aider les personnes dans le besoin et touchées par les réformes (du fait des licenciements et de l’augmentation des tarifs) et améliorer la communication pour endiguer les risques de corruption et gagner l’adhésion de la population.