12 février 2009—Habitante d’un petit village des Philippines, Marciel Tuayon montre avec fierté les nouveaux cartables de ses enfants aux visiteurs de la Banque mondiale. Grâce à l’argent fourni par un programme gouvernemental de transfert de fonds, elle est en mesure, pour la première fois, d’envoyer ses cinq enfants à l’école.
« Je suis reconnaissante », déclare cette jeune mère de 34 ans, qui a volontiers accepté les conditions (notamment l’assiduité scolaire de ses enfants) pour recevoir l’argent. « Aujourd’hui, j’ai les moyens d’acheter des fournitures scolaires. »
Maria Elena Saga, directrice de l’école élémentaire voisine Esperanza, où sont scolarisés les enfants de Marciel, a vu le village évoluer grâce au programme. « Avant, dit-elle, beaucoup d’enfants quittaient l’école parce qu’ils devaient travailler ou s’occuper des autres enfants. On constate aujourd’hui une forte augmentation de la fréquentation scolaire. »
Un nouveau rapport de la Banque mondiale intitulé « Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty »(« Les transferts conditionnels de fonds : un moyen de réduire la pauvreté actuelle et future »), recense les programmes qui donnent de l’argent aux familles pauvres afin qu’elles puissent laisser leurs enfants poursuivre leurs scolarités ou les emmener dans des centres de santé. Selon ce rapport, ces programmes constituent un moyen efficace pour réduire la pauvreté et assurer un meilleur avenir aux adultes de demain.
« Nous renforçons notre soutien aux programmes de transfert conditionnel de fonds car ils fournissent un exemple d’utilisation efficace des ressources, surtout en cette période de crises multiples et d’incertitude en ce qui concerne l’aide extérieure », explique Justin Lin, Économiste en chef de la Banque mondiale.
Argent ou tortillas ?
En leur fournissant directement de l’argent, ces programmes protègent les familles pauvres des pires effets du chômage, des maladies graves ou de tout autre événement catastrophique pour les revenus du foyer. On diminue le risque que les enfants aient faim ou qu’ils soient contraints d’abandonner l’école, et l’on constitue ainsi un capital humain pour l’avenir.
« On pourrait remplacer l’argent par des tortillas, mais cela ne ferait que promouvoir la consommation de tortillas », note Santiago Levy, Vice-président de la Banque interaméricaine de développement et principal instigateur de Progresa/Oportunidades au Mexique, l’un des premiers programmes de transfert de fonds mis en place en Amérique latine. « Lorsque l’on procède à des transferts de revenus, il faut le faire de façon pertinente, afin de réduire efficacement la pauvreté et faire en sorte qu’à terme ce type de mesures ne soient plus nécessaires. »
Ces programmes ont vraiment leur place dans les stratégies de protection sociale du 21ème siècle, à l’heure où les gouvernements essaient de trouver des alternatives à certains transferts moins efficaces, comme les subventions mal ciblées, qui faussent le marché.
L’explosion des programmes de transfert conditionnel de fonds
En 1997, trois pays en développement ont bénéficié de programmes de transfert de fonds : le Bangladesh, le Brésil et le Mexique. Durant la décennie suivante, ils se sont diffusés dans le monde entier, jusqu’à concerner une vingtaine de pays en 2008. Ils existent aujourd’hui sur tous les continents, dans les pays riches comme dans les pays pauvres, et vont de l’initiative Oportunidades au Mexique à l’Opportunity NYC à New York.
Ils se sont aussi développés de manière spectaculaire au sein des pays. Le programme mexicain Progresa, mis en place en 1997, s’adressait au départ à 300 000 foyers ; son successeur Oportunidades en touche aujourd’hui 5 millions.
« La popularité de ces programmes s’explique en partie par le soutien d’institutions comme la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement », soulignait Tina Rosenberg, journaliste au New York Times et lauréate du prix Pulitzer, durant une discussion à la Banque mondiale. « Mais on constate aussi que le regard porté sur la protection sociale a évolué. »
Mme Rosenberg, qui a beaucoup écrit sur l’Amérique latine, ajoute que ces programmes sont assez faciles à mettre en place, et que dans le principe, ils sont beaucoup plus adaptables aux pays à faible capacité que tout autre programme social.
Briser le cercle vicieux de la pauvreté
« Ces programmes suscitent un grand intérêt parce qu’ils constituent une chance de briser le cercle intergénérationnel de pauvreté », selon Norbert Schady, co-auteur du rapport et économiste senior à la Banque mondiale. « L’expérience prouve qu’ils stimulent la consommation et réduisent la pauvreté. »
Naturellement, ils réduisent d’autant plus la pauvreté que les sommes accordées sont généreuses. Au Mexique, l’écart de pauvreté (la distance qui sépare les revenus des plus pauvres du seuil de pauvreté) a été réduit de 19% chez les habitants des régions rurales ayant bénéficié de ces programmes.
Les foyers bénéficiaires ont modifié leurs habitudes de consommation, en partie parce que l’argent est remis aux femmes. On constate que celles-ci dépensent plus que les hommes pour l’alimentation, les produits à haute valeur nutritive et tout ce qui participe au bon développement des enfants.
Ces programmes sont un moyen très efficace de lutter contre la pauvreté, notamment parce qu’ils s’adressent surtout à des foyers pauvres. D’autre part, contrairement à ce que certains craignaient, ce complément de revenu régulier n’a pas incité les adultes à moins travailler.
« Il existait un préjugé selon lequel lorsque l'on donne de l’argent à des personnes pauvres, elles risquent de s’en servir pour acheter de l’alcool », explique M. Levy. « Mais on voit que si on traite les membres de foyers pauvres comme des adultes, ils se comportent en adultes, c’est encourageant il me semble. »
Davantage d’enfants scolarisés
Ces programmes ont manifestement accru le recours aux services éducatifs, dans un nombre croissant de pays. Au Pakistan, par exemple, l’un d’eux a augmenté de 11 points de pourcentage la fréquentation scolaire des filles âgées de 10 à 14 ans. Au Mexique, le programme Oportunidades a fait baisser l’abandon scolaire de 9 points de pourcentage durant les deux premières années de lycée.
« J’ai rencontré des enfants issus des familles mexicaines les plus pauvres qui ont terminé le lycée et comptent s’inscrire à l’université », affirme Axel van Trotsenberg, Directeur pays pour la Colombie et le Mexique à la Banque mondiale. « On ne voyait pas cela il y a 20 ans, mais aujourd’hui, c’est une possibilité bien réelle. »
En Amérique latine, ces transferts ont aussi augmenté le recours aux services de santé préventive. Au Honduras, l’un d’eux a augmenté de 20 points de pourcentage la proportion d’enfants ayant passé au moins une visite médicale.
Le transfert conditionnel de fonds est-il un remède miracle ?
Le nouveau rapport de la Banque mondiale concernant les transferts conditionnels de fonds souligne cependant le fait qu’ils ne constituent pas une panacée pour tous les maux. Ils doivent en effet s’accompagner de tout un ensemble de services et de soutiens complémentaires.
« L’utilisation de services n’entraîne pas automatiquement une amélioration des résultats », remarque Ariel Fiszbein, co-auteur du rapport et économiste en chef pour le développement humain à la Banque mondiale. « Nous observons que lorsque les enfants vont davantage à l’école, cela n’implique pas forcément qu’ils apprennent plus. »
Pour réduire véritablement la mortalité infantile ou améliorer l’apprentissage, ces programmes doivent être associés à des service éducatifs et médicaux de meilleure qualité. Il faut aussi donner à ces enfants un coup de pouce, grâce à une meilleure alimentation ou à des programmes pré-scolaires.
M. Fiszbein note que ces programmes doivent être complétés par des mesures qui renforcent la portée et la qualité des services publics. Selon lui, il s’agit d’un tout ; en rémunérant mieux des prestataires de services comme les infirmières et les enseignants, on influe de manière positive sur leur manière de travailler.
De toute évidence, ces programmes ne sont pas le seul instrument de protection sociale. Ils visent à aider des foyers pauvres ayant des enfants, et devraient être renforcés par d’autres programmes de transfert, comme des prestations sociales ou des allocations conditionnelles, afin de toucher tous les groupes vulnérables.
Une initiative axée sur les résultats
L’une des caractéristiques importantes de ces programmes est que beaucoup font l’objet d’un suivi rigoureux, permettant une évaluation objective des résultats. En Colombie, par exemple, le programme Familias en Acción inclut systématiquement une évaluation de son apport pour les bénéficiaires. « Nous avons fortement contribué financièrement au programme colombien, grâce à un prêt important approuvé en décembre 2008 », affirme M. Trotsenberg. « Mais surtout, nous nous impliquons dans la conception, le suivi et l’évaluation ; cela permet au programme de mieux fonctionner. »
« Les programmes de transfert conditionnel de fonds ont contribué à moderniser la gestion du secteur social car ils exigent une coordination entre différents organismes », conclut M. Fiszbein. « La rigueur du suivi et de l’évaluation joue un rôle primordial. Cela permet de juger objectivement les résultats et de concevoir de meilleurs programmes pour la suite. »
