Le bilan de la pandémie de COVID-19 est extrêmement lourd, et le monde en développement risque probablement d’en subir les effets le plus durement et le plus durablement. Le Groupe de la Banque mondiale a pris des mesures rapides et de grande envergure pour aider les pays en développement à faire face aux conséquences sanitaires, sociales et économiques de la pandémie. La Banque mondiale apporte des flux nets positifs importants aux pays les plus pauvres du monde et avance rapidement dans l’allocation des 160 milliards de dollars mobilisés au profit de ses pays clients. Cette note d’information expose les données marquantes de cette mobilisation, et entend fournir des éléments de rectification aux erreurs factuelles contenues dans un article récemment publié par le Center for Global Development (CGD)1.
L'action de la Banque mondiale face à la pandémie de COVID-19
Les engagements de la Banque mondiale entre les mois d’avril et de septembre 2020 uniquement se sont élevés à 43 milliards de dollars, ce qui correspond à 41 % de la capacité de prêt de 104 milliards de dollars annoncée au mois de mars pour une période de 15 mois allant d’avril 2020 à juin 20212. Tout dernièrement, le 13 octobre 2020, son Conseil des administrateurs a approuvé une enveloppe de 12 milliards de dollars destinée à financer l’acquisition et la distribution de vaccins sûrs et efficaces contre la COVID-19 dans les pays en développement. La Banque dispose d’un nombre important de projets en préparation et procède sans retard au déploiement des ressources destinées à répondre aux besoins des pays confrontés à la pandémie.
Dans ce contexte, l’appui financier de la Banque mondiale vise à soutenir les politiques et les mesures engagées par les gouvernements pour faire face à la crise sanitaire, venir en aide aux ménages et aux entreprises, financer leurs interventions et poser les fondations d’une reprise rapide et durable. La réponse du Groupe de la Banque mondiale repose sur une approche technique nourrie par l’expérience l’internationale, les enseignements tirés de l’évaluation et les conseils techniques d’organisations partenaires. Ce cadre est adapté aux besoins et au contexte de chaque pays.Elle s’articule autour de plusieurs axes d'action, et en premier lieu autour des enjeux sanitaires : près d’un quart des financements engagés à ce jour face à la COVID-19 ont pour objectif de « sauver des vies »3. Plus de 110 pays en développement en bénéficient, qui représentent plus de 70 % de la population mondiale. Et l’enveloppe de 12 milliards de dollars qui vient d’être approuvée en faveur de l’accès aux vaccins devrait permettre de renforcer ce pilier sanitaire. Pour le reste, les financements ont porté à hauteur 28 % sur la protection des populations pauvres et vulnérables, 13 % sur le soutien à la croissance des entreprises et à l’emploi et 36 % sur le renforcement des politiques, des institutions et des investissements au service d’une reprise plus solide.
L’action de la Banque mondiale s’est attachée en priorité à accroître les financements et l’appui technique en direction des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, en mettant notamment l’accent sur les pays en situation de fragilité, conflit et violence (FCV) et les États insulaires, qui ne disposent que de moyens limités pour résister au choc provoqué par la pandémie. Sur les 43 milliards de dollars qui avaient été engagés à la fin du mois de septembre, 25 milliards étaient destinés à des pays admis à bénéficier de l’aide de l’IDA et 18 milliards ont été alloués par la BIRD, sachant que 38 % et 71 % de ces financements respectifs sont spécifiquement axés sur les piliers de la réponse à la crise (santé, appui aux ménages et aux entreprises, et soutien à une reconstruction plus solide). Les financements alloués aux pays FCV et aux petits États se sont élevés respectivement à 7,6 et 0,6 milliards de dollars (dans les deux cas, 33 % de ces engagements concernaient spécifiquement des activités de riposte à la crise).
La Banque mondiale mobilise l’ensemble de ces instruments de prêt : projets d’investissement, programmes axés sur les résultats et opérations à l’appui de politiques de développement. La gamme des instruments utilisés pour chaque pays est fonction de ses besoins spécifiques et de la nature de son propre programme d'action contre la COVID-19, ainsi que de l’accès à d’autres sources de financement. Plus particulièrement, les opérations à l’appui de politiques de développement (ou DPO selon leur acronyme en anglais) viennent soutenir les réformes politiques et institutionnelles que les pays doivent souvent mener pour faire face à la pandémie : mettre en place ou renforcer des dispositifs de filets sociaux ou d’allocations chômage, financer des dépenses supplémentaires tout en aménageant des reports d’impôts ou encore jeter les bases d’une reprise verte et durable. La part et le volume de ces opérations ont par conséquent augmenté à la fin de l’exercice 2020, pour atteindre en moyenne 30 % sur la totalité de l’exercice (pour un montant de 17 milliards de dollars), contre une moyenne de 25 % au cours des cinq exercices précédents (pour un volume moyen de 11 milliards sur les exercices 2015-19). Ce sont les pays IDA qui y ont eu davantage recours : la proportion de DPO dans les financements de l’IDA a progressé de 13 % en moyenne sur les ex. 15-19 (3 milliards de dollars en volume) à 24 % (soit 7 milliards de dollars) sur l’ex. 20. En revanche, elle est restée sensiblement la même en ce qui concerne les financements de la BIRD : 36 % pendant l’ex. 20 (10 milliards de dollars), contre 35 % en moyenne sur les ex. 15-19.
L'action du Groupe de la Banque mondiale a privilégié en priorité les besoins des pays les plus pauvres. Ses engagements entre avril et juin 2020 se sont élevés à 45 milliards de dollars, soit l’équivalent des financements de toutes les autres banques multilatérales de développement (BMD) réunies4. En ce qui concerne plus précisément les prêts souverains, l’IDA et la BIRD ont engagé 32 milliards de dollars pendant cette période, et l’ensemble des autres BMD, 31 milliards. Le Fonds monétaire international (FMI) s’est également mis en ordre de marche, avec des engagements qui ont atteint 81 milliards de dollars sur la même période, dont 46 milliards de dollars de lignes de crédit destinées à des pays à revenu intermédiaire.
Les opérations liées à la lutte COVID-19 entraînent une hausse des décaissements. Cette hausse s’explique par : i) la progression de la part des DPO ; ii) la réorientation de ressources allouées à des projets en cours en soutien à des activités prioritaires ; iii) les opérations sanitaires d’urgence relevant de l’approche-programme à phases multiples COVID-19 (qui sont appelées à augmenter avec l'enveloppe de 12 milliards de dollars approuvée récemment) et iv) une gestion proactive des opérations en cours de la part de la Banque et des autorités nationales. Au premier trimestre de l’ex. 21, les décaissements se sont élevés à 11,8 milliards de dollars, soit près du double du niveau enregistré au premier trimestre de l’exercice précédent (6,4 milliards de dollars). L’exécution et les décaissements des opérations relevant du dispositif d’urgence dédié à la réponse sanitaire sont logiquement nettement plus rapides que pour les projets habituellement menés dans le secteur de la santé. Un montant de 1,2 milliard de dollars a ainsi été décaissé dans les tout premiers mois de mise en œuvre du dispositif, ce qui correspond à 30 % des engagements consentis dans ce cadre. En outre, la proportion plus importante de DPO se traduit par une hausse des décaissements par rapport au premier trimestre de l’ex. 20, avec 6,3 milliards de dollars décaissés entre juillet et septembre 2020, contre 1,8 milliard l'année dernière. Entre avril et fin septembre 2020, 49 % de la totalité des décaissements de l’IDA ont concerné des DPO.
La réponse apportée par la Banque mondiale à la crise contribue à une hausse des flux nets de financements, en particulier pour les pays IDA. Tous les pays emprunteurs de l’IDA enregistrent des flux nets positifs. À la demande de leurs actionnaires, la Banque mondiale et les autres BMD ont réfléchi à la manière dont elles pouvaient concourir aux objectifs de l’Initiative de suspension du service de la dette. Le rôle de la Banque mondiale est de faire en sorte que les pays bénéficient de flux financiers positifs significatifs durant la crise pour être en mesure d’augmenter les ressources budgétaires disponibles sans pour autant accroître leurs vulnérabilités sur le plan de la dette — l’article du CGD atteste que c’est bien le cas5. L’IDA, en particulier, est en mesure de fournir des dons et des crédits à long terme et sans intérêts. Or la capacité à engager des volumes de financement records pendant la crise serait bien moindre si l’accès de la Banque mondiale au marché était compromis par une suspension des remboursements de prêts sans le soutien de ses actionnaires en faveur du renflouement de la BIRD et de l’IDA.
COVID-19 vs crise financière mondiale
L’article du CGD compare l’actuelle réponse de la Banque à celle apportée au moment de la crise financière de 2009. Il est important de comprendre les similitudes et les différences entre ces deux situations.
Les financements de la Banque mondiale sur les ex. 09-11 se sont élevés au total à 149 milliards de dollars, dont 70 % étaient dirigés vers des pays clients de la BIRD. Grâce à une assise financière solide, celle-ci a en effet pu multiplier par trois ses prêts par rapport aux volumes antérieurs à la crise. Les engagements de l’IDA en revanche se sont maintenus autour de 15 milliards de dollars, et ce en raison de capacités plus limitées, mais aussi de la nature même de la crise financière mondiale, de ses courroies de transmission et de ses effets différés dans les pays éligibles à l’aide de l’IDA. La contribution de l’IDA à la totalité des financements alloués par la Banque mondiale sur les ex. 09-11 s’est élevée à 30 %.
Au cours de l’ex. 20, les engagements de la Banque mondiale ont atteint 59 milliards de dollars, soit un volume similaire à celui de l’ex. 10, qui correspond à la première année complète de la réponse à la crise financière mondiale, et supérieur à celui enregistré durant l’ex. 09 (47 milliards), année marquée par le début de la crise. Environ 52 % de ces engagements ont concerné des pays IDA.
La mobilisation d’une enveloppe de 160 milliards de dollars annoncée au mois de mars par le Groupe de la Banque mondiale pour faire face à la pandémie reflète une situation où l’IDA et la BIRD disposent d’une capacité financière de riposte similaire. Ce qui n’était pas le cas lors de l’ex. 09. L’IDA se trouvait alors au milieu d’un cycle de reconstitution de son fonds (IDA-15), tandis qu’actuellement elle débute seulement ses financements au titre d’IDA-19 et qu’elle a en outre désormais accès aux marchés financiers. La BIRD est quant à elle entrée dans la crise financière mondiale avec une puissance de frappe importante, du fait de son bon niveau de capitalisation par rapport aux risques de son portefeuille en 2008, avec un ratio fonds propres/prêts de 37,5 % au début de la crise. Aujourd’hui, ce ratio est proche de la limite des 20 %.
Notes :
[1] Is the World Bank’s COVID-19 Crisis Lending Big Enough, Fast Enough? New Evidence on Loan Disbursements, Julian Duggan, Scott Morris, Justin Sandefur et George Yang.
[2] Contrairement à ce qui figure dans l’article du CGD, le montant de 160 milliards de dollars correspond à l’enveloppe mobilisée à l’échelle de l’ensemble du Groupe de la Banque mondiale. Il comprend une enveloppe de 104 milliards de dollars de financements de l’IDA et de la BIRD, le reste provenant d’IFC, de la MIGA et de fonds fiduciaires.
[3] Les quatre piliers de l'action du Groupe de la Banque mondiale face à la pandémie de COVID-19 sont présentés dans le document intitulé Saving Lives, Scaling-up Impact and Getting Back on Track (juin 2020).
[4] Leaning Forward to Save Lives, Scale-up Impact and Get Back on Track – World Bank Group COVID-19 Crisis Response Update, à paraître en octobre 2020.
[5] L’article du CGD signale certaines exceptions, comme El Salvador, l’Indonésie et l’Ukraine, qui ne font pas partie en réalité des pays admis à bénéficier de l’initiative. Comme le montre la figure 8 de l’article, le Yémen reçoit aussi des flux nets positifs très substantiels venant de la Banque. Plusieurs nouveaux projets sont en cours d’approbation qui permettront de faire en sorte que cela perdure.
Vice-présidence Politique opérationnelle et services aux pays, octobre 2020