Fiche de résultats : Le développement conduit par les communautés

Défis

Depuis une dizaine d’années, face notamment aux difficultés auxquelles se heurtent les institutions locales dans plusieurs pays qui se remettent des crises politiques ou économiques de la fin des années 1990, le développement conduit par les communautés s’impose comme une stratégie opérationnelle de premier plan pour assurer la prestation des services. Bon nombre de gouvernements nationaux sont séduits par ses principes de responsabilisation des décideurs locaux et de prise de contrôle direct des ressources par les groupes communautaires. À ce jour, quelque 105 pays membres de la BIRD et de l’IDA ont lancé des projets reposant sur cette approche, signe s’il en est de la nécessité grandissante d’adapter les politiques à la spécificité des contextes, de renforcer les institutions locales et d’encourager une plus grande appropriation des actions de développement dans les communautés visées, qui en deviennent ainsi les soutiens. Si le potentiel et les avantages des approches de développement communautaires sont assez largement reconnus, celles-ci présentent néanmoins des limites et des difficultés auxquelles il faut s’atteler pendant les phases de conception et de mise en œuvre des projets concernés.

• Il faut développer de nouveaux modèles d’appui à la mise en œuvre pour accompagner le développement à grande échelle des programmes de développement conduit par les communautés. Alors que les projets de première génération concernaient souvent des opérations de faible portée menées en dehors des dispositifs gouvernementaux formels, les programmes actuels de deuxième et troisième générations ont souvent une envergure régionale ou nationale. Les besoins en expertise sectorielle à l’appui de ces programmes, flexibles par essence, se diversifient sous l’effet de la nécessaire adaptation à des besoins locaux grandissants. Les instruments opérationnels ne se résument plus uniquement à des prêts à l’investissement, avec l’apparition de prêts-programmes évolutifs (Sri Lanka, Malawi, Bénin), de prêts à l’appui des politiques de développement (Viet Nam) et, plus récemment, de prêts-programmes axés sur les résultats (Maroc). Par ailleurs, les ressources apportées par la Banque mondiale à bon nombre de ces programmes ne représentent qu’une fraction des budgets qui leur sont alloués par les gouvernements concernés. On voit par là que le rôle du financement et de l’assistance de la Banque mondiale évolue vers une forme de soutien à la mise en œuvre nettement plus axé sur une assistance technique visant à renforcer les systèmes (nationaux) de gouvernance locale et qui impose l’adoption d’un nouveau modèle privilégiant la consolidation des institutions.

• Malgré les obstacles persistants, il faut démultiplier l’impact des programmes sectoriels grâce au développement communautaire et les aligner sur les politiques officielles de décentralisation. Avec le changement d’échelle des programmes de développement communautaire, l’obligation d’assurer une convergence entre programmes sectoriels et réformes de la décentralisation devient de plus en plus pressante. Dans un scénario optimal, ce type de programme peut servir de tremplin pour le développement local, à même de contribuer à l’amélioration du ciblage, de la rentabilité, de la qualité des services et, globalement, de la responsabilité sociale des programmes sectoriels. Il peut aussi contribuer à l’enracinement des principes de transparence, de redevabilité et de participation dans tous les rouages du système infranational de gouvernance, à condition cependant d’être porté par des environnements et des réformes politiques favorables, notamment en matière de décentralisation budgétaire.
• Il faut améliorer les systèmes de suivi-évaluation et d’apprentissage. Comme pour d’autres secteurs, des systèmes efficaces de suivi-évaluation sont indispensables pour collecter des informations utiles en appui à une gestion adaptative et un apprentissage permanent, surtout lorsque les projets et les programmes sont transposés à plus grande échelle. L’éclatement des réalisations conjugué à la multitude d’activités et de transactions liées à un projet de développement communautaire peut compliquer l’introduction d’un système fiable de gestion de l’information capable de collecter des données de base afin, ensuite, de procéder à des analyses en temps utile pour fournir aux responsables des éléments d’appui à la décision. De plus, et même si les évaluations d’impact de ces projets se sont multipliées depuis dix ans, elles restent encore rares. Il faudra à l’avenir accorder plus d’attention à cet aspect, afin de constituer une base d’informations plus riche.

Solution

Depuis dix ans, la Banque mondiale a développé son portefeuille de prêts aux programmes de développement conduit par les communautés afin d’aider les populations locales à prendre en mains leur développement. Cette approche a permis d’appuyer un large éventail de besoins locaux de développement et de prestations de services, identifiés par les communautés elles-mêmes, qu’il s’agisse de la remise en état des réseaux d’eau et d’assainissement, de la construction d’écoles et de dispensaires, de programmes de nutrition pour les mères et leurs nourrissons, de création de routes rurales ou de soutien aux moyens de subsistance et aux micro-entreprises. Des programmes de développement communautaire autonomes et de faible portée ont progressivement pris plus d’ampleur pour couvrir un territoire plus vaste (parfois le pays entier) et sont devenus des volets à part entière des stratégies officielles de décentralisation. De plus en plus, les pays clients de la BIRD sollicitent son appui financier pour développer des approches de développement communautaire en milieu urbain, afin de construire des villes socialement plus résilientes. Ainsi au Brésil, le projet de développement urbain et d’insertion sociale de Recife contribue à la rénovation des bidonvilles dans le bassin du fleuve Capibaribe et promeut un développement régional intégré et durable, reposant sur la participation active de toutes les parties prenantes.

Le développement conduit par les communautés a aussi fait la preuve de son efficacité lors de catastrophes naturelles. Les communautés sont en général les premières à réagir dans une telle situation et leur participation et leur engagement actif dans les phases de planification et de réalisation des projets sont deux facteurs clés de succès de nombreuses initiatives de gestion des catastrophes financées par la Banque mondiale. À la suite des inondations qui ont frappé le Pakistan en 2010, le deuxième projet du Fonds de réduction de la pauvreté a permis de réagir rapidement à cette tragédie et de faciliter les relations entre les organisations partenaires venues apporter leur soutien. La Banque mondiale a largement soutenu les travaux postérieurs de remise en état, en accordant notamment 125 millions de dollars de transferts monétaires à 1,4 million de familles victimes de la catastrophe.

Comme l’évoquait le Rapport sur le développement dans le monde 2011 sur le thème « Conflits, sécurité et développement », l’approche de développement communautaire s’est également imposée comme une stratégie opérationnelle privilégiée dans les situations fragiles et post-conflit, où les États manquent à la fois de légitimité et de capacités. Des opérations de ce type ont permis d’assurer la reconstruction de l’économie, de soutenir la constitution d’alliances locales, de tisser des liens plus étroits entre l’État et les citoyens à l’échelon local et de renforcer la cohésion sociale dans plusieurs pays, notamment en Afghanistan, en Angola, au Burundi, au Népal, au Soudan et au Timor-Leste.

Résultats

Même si les opérations de développement communautaire varient en fonction des priorités et des capacités des pays, celles qui ont bénéficié du soutien de la Banque mondiale ont eu des effets positifs manifestes sur l’amélioration du bien-être, le ciblage de la pauvreté et l’élargissement de l’accès aux services. Voici quelques-uns des résultats obtenus par des projets financés par la BIRD et l’IDA dans différentes régions ces dernières années :

• Le programme national pour l’autonomisation des communautés/PNPM Mandiri, en Indonésie (BIRD, exercices 2009-2012, 4,1 milliards de dollars en quatre ans, zones urbaines et zones rurales), s’appuie sur les dix années d’expériences réussies de deux programmes de développement communautaire mis en œuvre entre 1999 et 2011 : le programme de développement des kecamatan et le programme de lutte contre la pauvreté urbaine. Il comprend deux volets clés, à savoir un volet rural et un volet urbain, ainsi qu’un certain nombre de programmes spéciaux, comme le PNPM-Generasi et le PNPM-Vert. Le programme pour les zones rurales a obtenu des résultats significatifs dans la lutte contre la pauvreté, qui profitent essentiellement aux deux quintiles les plus pauvres de la population. Grâce aux investissements du projet, qui a bénéficié à quelque 45 millions de pauvres, la consommation de ces ménages a progressé de 11 % en moyenne. Dans le même temps, les infrastructures construites par les communautés reviennent 30 à 50 % moins cher que lorsqu’il est fait appel aux systèmes gouvernementaux habituels, sachant que 5 ans après leur achèvement, 85 % d’entre elles sont en bon ou très bon état.
  
  L’évaluation du programme PNPM-Generasi a mis en lumière un impact significatif sur les indicateurs de santé et d’éducation, avec une nette augmentation de la fréquence des contrôles du poids des enfants, qui se double d’une progression spectaculaire des consultations dans les centres de soins locaux afin de bénéficier des services prévus pour les mères, les nourrissons et les enfants. Le taux de malnutrition infantile a reculé de 10 % par rapport au niveau du groupe témoin. Des progrès sont également observés dans le domaine de l’éducation, dont une hausse de 0,8 % du taux de participation des enfants en âge d’être scolarisés en primaire.

• Le projet de réduction de la pauvreté en milieu rural dans l’État du Rio Grande do Norte, au Brésil (BIRD, exercice 2002, 45 millions de dollars), s’est appuyé sur le modèle décentralisé de développement communautaire adopté dans le Nordeste brésilien et qui prévoit que les communautés rurales — représentées dans des conseils municipaux participatifs où elles détiennent la majorité — sélectionnent, planifient, mettent en œuvre, gèrent et entretiennent des investissements prioritaires. Il a permis de réaliser des investissements socioéconomiques dans différents secteurs (adduction d’eau, électricité, transformation de produits agricoles, élevage et production vivrière) et bénéficiant à 2 100 associations communautaires représentant 400 000 pauvres ruraux, en créant 12 000 emplois et en améliorant les revenus et le bien-être social des familles visées. Cette nouvelle mission des associations communautaires au sein des conseils municipaux a amélioré la gouvernance locale et resserré les liens entre les populations pauvres, l’État et les autorités locales.
• Le projet d’investissement rural en Azerbaïdjan (IDA, exercice 2004, 15 millions de dollars plus 15 millions de financements additionnels) a été conçu pour relever les niveaux de vie en améliorant l’accès aux infrastructures communautaires rurales et leur utilisation, et a contribué à la réfection d’ouvrages vitaux pour ces populations. Grâce à la réhabilitation des routes rurales, le temps de trajet vers les écoles secondaires et les marchés a ainsi été réduit de respectivement 47 et 26 %. Par ailleurs, 78 % des produits agricoles sont désormais acheminés jusqu’aux marchés par les agriculteurs eux-mêmes, ce qui présente un avantage significatif par rapport aux villages de la même région hors projet (seulement 18 % des produits). Le taux de scolarisation en primaire a progressé de 25 % après la rénovation des bâtiments scolaires. Le succès de l’opération a été tel que la Banque mondiale a décidé d’en financer la suite dans le cadre d’un second projet adopté durant l’exercice 2012.
• Le projet national de développement conduit par les communautés au Bénin (IDA, exercice 2005, 50 millions de dollars plus 12 millions de financements additionnels) a permis à 1 518 communautés (soit 40 % des communautés du pays) de réaliser, entre 2004 et 2012, des sous-projets d’infrastructure qui ont débouché sur la construction ou la réfection de 3 170 salles de classe, de 144 centres de soins et de 101 dispositifs d’adduction d’eau et d’assainissement. Près de 158 500 élèves fréquentent des écoles construites ou rénovées dans ce cadre, l’équivalent de 10 % du total des effectifs en primaire du pays. Plus de 23 000 personnes ont disposé de l’accès à une source d’eau améliorée, ce qui correspond à environ 8 % des populations rurales les plus pauvres bénéficiaires chaque année de ces améliorations. Par ailleurs, 38 000 personnes (dont 77 % de femmes) dans 512 communautés jusque-là non desservies ont désormais accès à des services de microfinance. Enfin, le projet a réussi à faire appel à une approche structurée pour intégrer le développement communautaire dans les politiques nationales et les stratégies sectorielles.

• Le programme de soutien à ’Initiative nationale pour le développement humain (INDH), au Maroc (Phase 1, 2005-2010, 1,1 milliard de dollars dont 100 millions financés par la BIRD), s’est appuyé sur une approche ascendante de la participation et de la planification en vue d’améliorer les niveaux de vie et de donner davantage de moyens d’expression aux populations pauvres dans les communautés cibles. L’INDH a par ailleurs soutenu l’accès de groupes vulnérables à des services sociaux et économiques fournis par l’État et des organisations non gouvernementales. Plus de 22 000 sous-projets ont été financés, bénéficiant à plus de 5 millions de personnes. Les évaluations en cours font apparaître des résultats impressionnants : i) 19 % des ménages vulnérables indiquent avoir été inclus en totalité ou en partie dans le processus participatif de l’INDH ; ii) 62 % des ménages et 60 % des femmes dans les communautés cibles signalent avoir davantage profité des infrastructures de base à l’issue de la mise en œuvre des sous-projets ; et iii) 46 % des ménages font état d’une amélioration de leurs moyens de subsistance. Devant le succès de cette première expérience, une deuxième phase vient d’être approuvée (INDH 2, dotée de 300 millions de dollars) avec pour objectifs de soutenir les activités rémunératrices et d’améliorer l’accès aux services de base et aux infrastructures clés dans les régions les plus pauvres du Maroc.

• Le premier projet de développement durable des moyens de subsistance en Mongolie (IDA, exercice 2008, 33,5 millions de dollars), qui a été suivi d’un second projet (2008-2012, dans le cadre d’un prêt-programme évolutif comportant trois phases), a pour objectif de sécuriser et de pérenniser les moyens de subsistance en développant des mécanismes institutionnels capables de réduire la vulnérabilité des communautés en Mongolie. Structuré autour de trois volets (gestion des risques pastoraux, initiatives communautaires et développement de la microfinance), le projet a bénéficié à plus de 1,7 million de personnes (dont la moitié de femmes), soit les deux tiers de la population du pays. Le nombre de familles d’éleveurs prenant des dispositions avant l’hiver a augmenté de 57 % et plus de 36 000 éleveurs ont amélioré leurs compétences en matière de gestion des risques pastoraux. Plus de 1 000 hôpitaux ruraux ont été rénovés et la proportion d’enfants accueillis dans les internats scolaires (un aspect crucial dans ces sociétés nomades) a progressé de 169 %. Plus de 39 000 prêts de microfinance ont été accordés, qui ont bénéficié directement ou indirectement à plus de 180 000 personnes et permis d’améliorer leur quotidien. Sur le plan des politiques, l’approche de développement communautaire déployée lors des phases I et II du projet pour fournir des infrastructures aux communautés sert désormais de modèle pour préparer et exécuter les budgets locaux au titre de la nouvelle loi budgétaire intégrée en cours d’introduction dans le pays depuis le 1^er janvier 2013. Globalement, les innovations apportées à travers le projet et le recours à une approche participative de la préparation et de l’exécution des budgets locaux font partie intégrante de la stratégie de la Mongolie pour mettre en place une croissance verte sans exclus et s’assurer que les retombées de la considérable manne minière du pays, en plein essor, soient plus équitablement partagées avec l’ensemble des communautés mongoles.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Entre les exercices 2002 et 2011, la BIRD et l’IDA ont approuvé 734 projets faisant appel pour tout ou partie de leurs volets à une approche de développement conduit par les communautés. Les prêts du Groupe de la Banque mondiale en faveur de cette approche, directement gérés et contrôlés par les communautés et les collectivités locales, représentent un total de 22,5 milliards de dollars, soit 2,2 milliards de dollars par an en moyenne. Le nombre de projets de développement communautaire approuvés chaque année reste relativement stable entre les exercices 2002 et 2010, et enregistre un léger repli en 2011, même si les prêts cette année-là (2,6 milliards de dollars) sont du même ordre de grandeur que les prêts accordés avant le pic observé en 2010 et qui s’explique par l’approbation de plusieurs projets de grande envergure en Afrique, Asie de l’Est et Asie du Sud (figures 1 et 2 infra).

Pour établir un lien entre le développement local et le développement conduit par les communautés, il faut une approche multi-disciplines et multi-secteurs. Mais il faut aussi améliorer la gouvernance publique, à travers la décentralisation des moyens en faveur des autorités locales, et renforcer les systèmes de gouvernance et de redevabilité. Grâce à l’expertise qu’elle a acquise dans de nombreux secteurs, la Banque mondiale est idéalement placée pour collaborer avec les autorités afin d’ouvrir un dialogue national sur la décentralisation et ses enjeux et permettre ainsi de transposer à grande échelle des approches prometteuses de développement communautaire. La Banque mondiale apporte également son soutien à travers la diffusion périodique de produits intellectuels, ses recherches ainsi que les directives et les normes opérationnelles qu’elle publie sur un large éventail de thèmes — des contrats de marchés publics pour les communautés aux systèmes d’information et de communication en passant par l’investissement, le renforcement des capacités, la prise en compte de considérations sexospécifiques ou le suivi et l’évaluation — le tout, dans l’objectif de renforcer la qualité des projets de développement communautaire dans ses pays membres.

Partenaires

La Banque mondiale a travaillé en partenariat avec plusieurs acteurs nationaux, régionaux et internationaux pour appuyer les programmes de développement piloté par les communautés. Des projets majeurs comme le programme de solidarité nationale de l’Afghanistan et le programme de développement des kecamatan en Indonésie ont également bénéficié de financements de la part d’autres donateurs bilatéraux et multilatéraux, à l’instar de la Banque asiatique de développement (BAsD). Au plan institutionnel, plusieurs fonds fiduciaires de bailleurs de fonds (Fonds fiduciaire de la Norvège et de la Finlande pour un développement durable sur le plan environnemental et social, Fonds japonais pour le développement social ou Programme de partenariat Banque mondiale-Pays-Bas) ont fourni des ressources pour élaborer des outils de développement communautaire, assurer le renforcement des capacités et mener des études d’impact. De 2003 à 2008, un partenariat avec le Fonds international de développement agricole (FIDA) s’est attelé à l’amélioration de ce type de programme en particulier en Afrique.

De plus en plus, des partenariats avec le secteur privé, y compris des fondations communautaires et des organisations confessionnelles, voient le jour en appui aux travaux entrepris dans les pays bénéficiant de l’aide de la BIRD et de l’IDA. Citons notamment les opérations à travers le Fonds de développement communautaire pour une industrie pétrolière, gazière et minière durable, administré par la Société financière internationale (IFC), qui agit aux côtés des industriels du secteur pour soutenir des initiatives de développement communautaire dans les régions où ils interviennent.

Perspectives

Dans les années qui viennent, la Banque mondiale va renforcer ses programmes de prêts en faveur du développement local et conduit par les communautés et continuera d’axer ses analyses et ses orientations programmatiques sur les domaines suivants :

• le recours à des outils de responsabilité sociale pour améliorer la gouvernance locale et atténuer les risques ;
• le recours au développement communautaire dans les situations de conflit, post-conflit, fragiles et de gestion des catastrophes naturelles ;
• l’émancipation des femmes et l’intégration des jeunes dans le développement communautaire ;
• l’élaboration de programmes nationaux de développement communautaire à travers des plateformes de développement local ;
• le rapprochement avec le secteur privé pour des projets de développement de moyens de subsistance productifs et des programmes visant à assurer le bien-être des populations ;
• les évaluations d’impact et l’amélioration des systèmes de suivi ;
• l’application d’approches de développement communautaire en réponse aux défis du dérèglement climatique. Les communautés, notamment les plus pauvres, sont exposées aux menaces importantes liées au changement climatique — des risques directs, comme des phénomènes climatiques contraires et la variabilité des ressources hydriques, aux risques indirects, comme les migrations de population et l’exacerbation des tensions sociales. Le développement conduit par les communautés est particulièrement bien adapté pour sensibiliser les populations au changement climatique et introduire des mesures d’atténuation et d’adaptation.

Bénéficiaires

Projet d’investissement rural en Azerbaïdjan – Améliorer le quotidien des populations

Le projet d’investissement rural en Azerbaïdjan (ou AzRIP, selon son nom en anglais) soutient les membres des communautés et les autorités municipales afin d’identifier les besoins prioritaires en matière d’infrastructures et de concevoir des projets communautaires pour y remédier. Les collectivités reçoivent des subventions forfaitaires allant jusqu’à 85 000 dollars et choisissent les prestataires qui mettront en œuvre les microprojets.

Aliyev Mahir, du village de Qaramanli (district de Yevlakh), raconte comment « la principale source de revenu de ma famille, c’est l’agriculture. Nous avions de graves problèmes de pénurie d’eau pour l’irrigation. Nous avons entendu parler des activités du [projet] par des membres de la communauté. Tous les habitants du village ont participé au processus de mobilisation. La définition et l’identification du ‘problème prioritaire’ a fait partie des moments les plus intéressants du processus. Une large majorité de villageois ont voté pour le projet d’irrigation, considéré comme la priorité numéro 1. [Grâce au projet], le revenu de notre exploitation a augmenté de plus de 30 % ».

Quliyev Ilham Muhammed, d’Oglu, dans le village de Navai (district d’Haciqabul), explique que « cela fait plus d’un an que le projet AzRIP est terminé dans notre village. Nous sommes très satisfaits des progrès obtenus. Je fais de grosses économies en frais de transport. Avant, à cause du mauvais état des routes, je vendais les produits de la ferme ici, au village, ou à des intermédiaires qui faisaient le déplacement. Je sais que les prix proposés étaient très faibles. Mais je n’avais pas le choix. Maintenant, j’écoule plus de 75 % de mes récoltes et des produits de l’élevage sur le marché de la ville la plus proche. En moyenne, je gagne 25 % de plus pour les premiers et 35 % de plus pour les seconds. Grâce au microprojet de réhabilitation des routes financé par l’AzRIP, mes revenus ont nettement progressé et je peux mieux subvenir aux besoins de ma famille. Maintenant, je sais qu’une ‘route en bon état’ est un indicateur de la réussite commerciale ».